Konfliktaustrag im Falle überlappender Bündnisse: Das östliche Mittelmeer als Laborsituation

Die Funde von Erdgas-Vorkommen im östlichen Mittelmeer verstärken die Spannungen, die zwischen der Türkei und der NATO einerseits sowie der Türkei und der EU andererseits aufgekommen sind. Das wirksamste friedenspolitische Mittel, über welches die EU verfügt, wäre die klare Ansage: “Von dem Erdgas aus dem östlichen Mittelmeer werden wir keinen Kubikzentimeter mehr importieren; insbesondere wird es dafür keine Pipeline nach Italien mehr geben. Ihr kommt zu spät, wir sind klimapolitisch ausgebucht.”

Die Kolumne von Hans-Jochen Luhmann

Die NATO ist ein militärisches Bündnis mit einer Beistandsklausel: Ein bewaffneter Angriff (in einem genau eingegrenzten „Territorium“, „Hoheitsgebiet“, in Nordamerika und Europa, letzteres unter Ausschluss des Schwarzen Meeres beispielsweise) auf ein Mitglied der NATO wird als ein bewaffneter Angriff auf alle Bündnispartner verstanden. Ein „bewaffneter Angriff“ ist terminus technicus in der UN-Charta und löst die einzige legale Ausnahme vom Gewaltmonopol der UN, vertreten durch den UNSC, aus. Bei einem „bewaffneten Angriff“ ist Gewaltanwendung zur Selbst-Verteidigung rechtmäßig.

Die Bündnis-Klausel der NATO besagt: Wir kündigen an, das Selbstverteidigungsrecht nach UN-Charta auch dann in Anspruch nehmen zu wollen, wenn lediglich ein einziger Bündnis-Partner allein angegriffen wird. Wir nehmen in diesem Fall das Recht auf „collective self-defense“ nach Art. 51 UN-Charta in Anspruch.

Welche Form von Unterstützung für einen betroffenen beziehungsweise um Solidarität bittenden Bündnispartner ein NATO-Mitglied konkret zu erbringen bereit ist in dem Fall, dass ein Bündnispartner im NATO-Rat vorstellig wird und sagt: „Wir sind mit Waffengewalt angegriffen worden“, ist nicht automatisiert. Das ist vielmehr erst zu entscheiden, und das von jedem Mitglied alleine – der NATO-Rat entscheidet darüber nicht mit einem Quorum.

Das Ende des Kalten Krieges und die „Petersberger Wende“ der SPD

Das Ende des Kalten Kriegs im Jahre 1990 brachte zwar die Auflösung des Warschauer Pakts, aber nicht auch die Auflösung des Bündnisses „NATO“ – auch wenn dem der Gegner abhanden gekommen war. Die USA hatten so entschieden. Damit ergaben sich drei Entwicklungen:

Kurzfristig benötigte die NATO neue Aufgaben. Die Phase der Mitwirkung Deutschlands an „out of area“-Einsätzen war vorzubereiten.
Nach 1990 stand perspektivisch der Aufbau einer eigenen gesamteuropäischen Ordnung an. Dazu gehörte, auf sicherheitspolitischem Terrain zu gegebener Zeit Vorsorge zu treffen.
Eigentlich war, insbesondere seitens der USA, vorgesehen, die Mitgliedschaft in der NATO nach 1990 unverändert zu lassen. Nun aber gab es die mittel- und osteuropäischen Staaten, die sich von der Sowjetunion beziehungsweise von Russland losgesagt hatten, die sich befreit sahen und „das Lager“ gewechselt hatten. Sie hatten abgedockt. Sie brauchten eine Vergewisserung, eine „Mitgliedschaft“ auf „der andern Seite“. Der natürliche Hafen für die nach Andockung suchenden Staaten wäre die EU gewesen. Die aber sah sich dazu kurzfristig nicht in der Lage – aus prozeduralen Gründen. In dieser Situation kam der damalige deutsche Verteidigungsminister – der später NATO-Generalsekretär wurde – auf die Idee, der NATO-Mitgliedschaft diese Funktion zuzuweisen. Das sollte sich als verhängisvoll erweisen. Wörner, ein ehemaliger CDU-Generalsekretär und als solcher bestens vernetzt, setzte sich damit durch – ohne Abstimmung, selbst Bundeskanzler Kohl wurde übergangen, auch in den sicherheitspolitischen Kreisen Washingtons, die das ursprünglich partout nicht wollten, gelang es Wörner sich durchzusetzen. So kam es, dass die Integration der mittel- und osteuropäischen Staaten im Westen nicht wirtschaftlich konnotiert wurde, sondern militärisch, als Bündniswechsel. Die NATO-Osterweiterung war die Implikation, sie war der Kollateralschaden, sie wurde damit auf die Schiene gesetzt, mit zeitlich und räumlich unbestimmtem Ende. Die sich erweiternde NATO nahm in ihren neuen Bündnisverpflichtungen keine Rücksicht auf allfällige sinnwidrige Überlappungen.

Zum ersten der drei Punkte, der Beteiligung Deutschlands bei Auslandseinsätzen im NATO-Rahmen: Deren Legitmität war nach 1990 zwischen den Parteien in Deutschland strittig. Die West-Allierten machten Druck – schließlich vollzog die SPD 1992 ihre sogenannte „Petersberger Wende“ und entschied über eine programmatische Neuausrichtung in der Außenpolitik. In der Folge erklärte sie ihre Zustimmung zu möglichen Einsätzen der Bundeswehr unter UN-Mandat (Art. 43 der UNO-Charta). Offen blieb die Frage, wie es um NATO-Einsätze ohne UN-Mandat bestellt sei.

Vom „Bündnis kollektiver Selbstverteidigung“ zum „System gegenseitiger kollektiver Sicherheit“

Die SPD entschied sich, die grundgesetzliche Klärung angesicht der neuen Verhältnisse über den Weg höchstrichterliche Auslegung anzugehen. Die Bundestags-Fraktion der SPD initiierte ein Organstreitverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht, unterstützt wurde das von eigenen Anträgen der FDP. Das Urteil wurde am 12. Juli 1994 verkündet (2 BvE 3/92). Die Entscheidung des Gerichts konnte nicht anders als auf die Antwort zulaufen: Auslandseinsätze sind legitim, sofern sie im Rahmen der anfordernden und legitimierenden Institution (UN oder NATO) üblich sind und die anfordernde Institution die Bedingungen der zentralen wehrrechtlichen Ermächtigung in Art. 24 Abs. 2 GG erfüllt, ein „System gegenseitiger kollektiver Sicherheit“ zu sein – in ein solches nämlich darf sich der Bund zur „Wahrung des Friedens“ einordnen und dabei „in Beschränkungen seiner Hoheitsrechte einwilligen“.

Für die UN war zweifelsfrei zu bejahen, dass diese Bedingungen gegeben sind. Für die NATO hingegen, ein klares Verteidigungsbündnis, war das nur bei erfolgreicher Quadratur des Kreises möglich: Der Sinn von „System gegenseitiger kollektiver Sicherheit“ musste so verdreht werden, dass die NATO von einem „Bündnis kollektiver Selbstverteidigung“ zu einem „System gegenseitiger kollektiver Sicherheit“ mutierte. Das ist der Kern der Gerichts-Entscheidung von 1994.

Es ging damals nur um die NATO, und die war nur ein Bündnis kollektiver Selbstverteidigung. Doch Juristen arbeiten eben begrifflich, und da liegt es nahe, beim Allgemeinbegriff Singular und Plural gleichzusetzen – die Aussage „der Bürger hat das Recht zu wählen“ ist eben gleichbedeutend mit der Aussage „Alle Bürger haben das Recht zu wählen“. Entsprechend hat das BVerfG in seinem Urteil – implizit – gemeint, was es für ein Bündnis ableitet, das gelte generell, für jegliches Bündnis (was korrekt noch geschlossen ist), also für alle Bündnisse, auch für mehrere. Da liegt der Trugschluss.

Bis dahin, noch 1994, war die Westeuropäische Union (WEU)/NATO das einzige militärische Bündnis, das im Raum stand. Gegenwärtig ist Deutschland als Mitglied verpflichtet in drei Pakten mit gegenseitigen Beistandsklauseln:

NATO-Vertrag, Art. 5;
EU, Vertrag von Lissabon (vom 13. Dezember 2007), Art. 42 Abs. 7 EUV;
Aachener Vertrag über die deutsch-französische Zusammenarbeit und Integration vom 22. Januar 2019, dort Art. 4.

Die drei Klauseln unterscheiden sich in

ihrer geographischen Abdeckung sowie
der Bestimmtheit eines allfälligen, auch „militärischen“, Beistands.

Für das, worauf dieser Beitrag zuläuft, den Konflikt um Erdgasvorkommen zur See im östlichen Mittelmeer, also in Ausschließlichen Wirtschaftszonen (AWZ) diverser Staaten, ist wichtig hervorzuheben, dass in Artikel 42 Abs. 7 EUV der Geltungsbereich spezifiziert ist als „bewaffneter Angriff auf das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats“ – das schließt einen Angriff auf die AWZ eines Staates aus. Im NATO-Vertrag ist der Begriff „Angriff“ (in Art. 6) hingegen deutlich weiter gefasst. Eingeschlossen ist dort nämlich explizit

„jeder bewaffnete Angriff … auf die Streitkräfte, Schiffe oder Flugzeuge einer der Parteien, wenn sie sich … im Mittelmeer … befinden.“

Das bedeutet: Wenn ein Mitgliedstaat (oder Bündnispartner), der Anrainer im östlichen Mittelmeer ist, sich entschließt, seine von ihm beanspruchten Explorations- beziehungsweise Förderrechte in seiner AWZ, die aus der Bündnissolidarität ausgenommen ist, mit Hilfe von Kriegsschiffen durchzusetzen, dann löst ein „Angriff“ auf diese seine Kriegsschiffe dessen ungeachtet die Verpflichtung zur Bündnissolidarität aus – die Bündnispartner können sich, rein rechtlich gesehen, dem militärisch ausgetragenen Konflikt um Rechte in AWZ nicht entziehen, obwohl diese Gebiete aus dem Bündnisterritorium eindeutig ausgeschlossen sind. Wenn der Kampf um fossile Kohlenwasserstoffvorkommen zwischen Partnern des NATO-Bündnisses aufgenommen wird, so können alle Beteiligten Art. 5 ziehen. Das Ergebnis ist eine Patt-Situation – und da das vorab absehbar ist, wird nicht gezogen. Entscheidend ist eigentlich, welcher Rechtsposition hinsichtlich der jeweiligen AWZ-Erstreckung die großen Bündnispartner folgen; ob sie überhaupt eine einnehmen oder ob sie dazu neutral bleiben, ein eigenes völkerrechtliches Urteil nicht haben. Davon nämlich hängt ab, ob ein militärisches Vorgehen als „Angriff“ oder als „Verteidigung“ rubriziert wird.

Richtig kompliziert wird es, das ist der springende Punkt, wenn ein solcher Konflikt entsteht zwschen Staaten, die unterschiedliche Bündnisverpflichtungen eingegangen sind, die einander ausschließend überlappen. Damit ist der Sinn eines Bündnisses unterlaufen, Art. 8 NATO-Vertrag hat schon seinen Sinn. Art. 8 NATO-Vertrag verlangt ausdrücklich einen Check auf „Konformität“, auf das Nicht-Vorliegen von:

„… internationalen Verpflichtungen …<zu> einem dritten Staat …, <welche> den Bestimmungen dieses Vertrags widersprechen …“

Im Ernstfall muss erst abgewogen werden, welchem Bündnispartner gegenüber die zugesagte Bündnistreue auch gehalten werden soll. Wenn das so ist, dann kann man auch gleich auf ein formelles Bündnis verzichten und sagen: Wir entscheiden nur in einer gegebenen Situation, ohne vorherige Festlegung. Das wäre ehrlich.

Bedeutung angesichts der eskalierenden Gewalt-Konflikte um Erdgasvorkommen im östlichen Mittelmeer

Das Problem, welches sich aus einer Mehrzahl von Beistandsverpflichtungen ergibt, wenn die Bündnisse nicht vollständig überlappend sind, ist höchst akut. Das zeigt ein Blick auf die Vorgänge, die sich im Zusammenhang mit den Funden von Erdgas-Vorkommen erheblichen Umfangs im östlichen Mittelmeer abspielen. Die Seegebiete, die sich bereits als kohlenwasserstoff-höffig erwiesen haben, liegen südlich der Türkei, auch im Bereich der EU-Mitgliedstaaten Zypern und Griechenland. Erwartet werden weitere Funde weiter westlich, also im seerechtlich strittigen Gebiet zwischen Griechenland (insbesondere Kreta) und der Türkei. Militärisch gehört zum Bild dieses Ensemble von Allianz-Zugehörigkeiten:

die Türkei ist NATO-Mitglied, aber kein EU-Mitglied,
bei Zypern ist es genau umgekehrt,
allein Griechenland gehört beiden Allianzen an.

Die Funde von Erdgas-Vorkommen im östlichen Mittelmeer verstärken die Spannungen, die zwischen der Türkei und der NATO einerseits sowie der Türkei und der EU andererseits aufgekommen sind. Das begann, nachdem die Türkei unter Erdogan von einem säkularen Staatskonzept Abschied nahm. Seitdem gilt die Türkei als eine revisionistische Macht. Zu den Dramen der Entwicklung im Verhältnis „säkulare EU“ und „sich islamisierende Türkei“ gehört, dass es nicht gelang, die Zypern-Frage einvernehmlich zu entschärfen und zu klären. Mit den Erdgas-Funden im Südteil des östlichen Mittelmeer und der Aussicht, in den Küstengewässern Zyperns und Kretas noch mehr davon zu finden, hat sich der Konflikt verschärft, weil alle Seiten davon überzeugt sind, dass sie hier einen hohen Vermögensgegenstand gefunden haben, der zur Verteilung anstehe. Davon will man nichts abgeben, deshalb der Bezug unvereinbarer seerechtlicher Positionen. Die EU schließt sich der seerechtlichen Position ihrer Mitglieder Griechenland und Zypern an – und schon ist die Türkei mit ihrem Verhalten für die EU der „Agresssor“. Die NATO äußert sich nicht.

Die USA haben im letzten Jahr einen bemerkenswerten Wandel ihrer Position vorgenommen. Sie haben sich entschieden, die bisherige Rolle eines Mediators zu verlassen und stattdessen die eines Mitspielers einzunehmen. Der US-Kongress hat im Dezember 2019 den „Eastern Mediterranean Security and Energy Partnership Act“ beschlossen. Eingebracht worden war das Gesetz im April 2019, einen Monat zuvor hatte US-Außenminister Mike Pompeo an einem trilateralen Gipfeltreffen von Zypern, Griechenland und Israel teilgenommen. In dem Gesetz wird die Aufmerksamkeit gerichtet auf den Konflikt zwischen Zypern und Griechenland einerseits und der Türkei auf der anderen Seite – und das parteilich. Der Außenminister wird verpflichtet, regelmäßig über Verletzungen des griechischen Luftraums durch die Türkei zu berichten sowie darüber, welche Staaten bei den Explorationsbohrungen in den „Territorialgewässern“ (sic!) Zyperns involviert sind. Das jahrzehntelange Verbot, seitens der USA Waffen an Zypern zu liefern, das Waffenembargo also, wird aufgehoben. Für eine Energiepartnerschaft der USA mit den drei Staaten Zypern, Griechenland und Israel wird das Mandat erteilt.

Das richtet sich klar, und zwar spaltend, gegen die EU. Die EU – da mag mit Art. 42 Abs. 7 eine noch so schöne Beistandsklausel in den EU-Vertrag aufgenommen worden sein – vermag eben nicht zu liefern, was die USA umstandslos liefern: militärischen Schutz der seewärtigen Bohrungen im proklamierten See-Hoheitsgebiet insbesondere von Zypern gegen das militärische Vorgehen der Türkei dagegen. Voraussetzung ist natürlich, dass ein US-Unternehmen bohrt …; was wettbewerblich ein „Gschmäckle“ hat, zu „America first“ aber bestens passt. Dagegenhalten kann eigentlich nur TOTAL, mit der französischen Militärmacht im Rücken. Doch warum sollte Zypern sich auf den kleinen Bruder verlassen, wenn der große Bruder Bereitschaft zeigt, sich zu engagieren? NATO-Verpflichtungen sind Papier – die USA agieren so. Da wird mit harten Bandagen vorgegangen; verständlicherweise, denn die Revitalisierung der Positionierung der USA im östlichen Mittelmeer hat einen marinepolitisch-geopolitischen Hintergrund, gegen China und Russland, der in der Darstellung hier übergangen wird. Das Vorgehen der USA ist, anders als hier vielleicht der Eindruck vermittelt wird, nicht primär energiewirtschaftlich motiviert.

Ob es sich wirklich um einen Vermögensgegenstand handelt, wird nicht geprüft – das ist das kollektive Tabu. Das wirksamste friedenspolitische Mittel, über welches die EU verfügt, wäre die klare Ansage: Von dem Erdgas aus dem östlichen Mittelmeer werden wir keinen Kubikzentimeter mehr importieren; insbesondere wird es dafür keine Pipeline nach Italien mehr geben. Ihr kommt zu spät, wir sind klimapolitisch ausgebucht.