{"id":1089,"date":"2022-12-19T16:33:11","date_gmt":"2022-12-19T15:33:11","guid":{"rendered":"https:\/\/www.sinn-schaffen.de\/hans-jochen-luhmann\/?page_id=1089"},"modified":"2022-12-19T16:35:15","modified_gmt":"2022-12-19T15:35:15","slug":"regierung-verbirgt-haushaltsbelastungen-durch-drohende-budget-ueberziehungen-im-klimaschutz","status":"publish","type":"page","link":"https:\/\/www.sinn-schaffen.de\/hans-jochen-luhmann\/regierung-verbirgt-haushaltsbelastungen-durch-drohende-budget-ueberziehungen-im-klimaschutz\/","title":{"rendered":"Regierung verbirgt Haushaltsbelastungen durch drohende Budget-\u00dcberziehungen im Klimaschutz"},"content":{"rendered":"\n

Die Kolumne von Hans-Jochen Luhmann<\/em><\/p>\n\n\n\n

Bei „normalen“ Luftverschmutzungen sorgen die freien Radikale in der Erdatmosph\u00e4re daf\u00fcr, dass nach Beendigung der Emissionen die Luft nach wenigen Tagen bereits wieder rein ist; der Effekt von Treibhausgasen hingegen folgt den Emissionen verz\u00f6gert und kumulativ \u00fcber Jahrzehnte, weswegen Klimapolitik im Mehrebenensystem, wie die EU eines ist, auf gelingende Antizipation der rechtlichen Vorgaben angewiesen ist. Entsprechend versucht die Europ\u00e4ische Kommission auf allen m\u00f6glichen Ebenen der Climate Governance insbesondere mit „Preisen“ zu arbeiten, also mit drohenden (Straf-)Zahlungen, die bei Unterschreiten der Vorgaben in einigen Jahren gegebenenfalls f\u00e4llig werden. Die Erwartung ist, dadurch zu einer vertragstreuen Umsetzung in der Innenpolitik der Mitgliedstaaten beizutragen \u2013 f\u00fcr Deutschland ist da Seltsames beziehungsweise Dysfunktionales festzustellen, in Medien, Fachszene und Politik gemeinsam.<\/em><\/p>\n\n\n\n

\"\"<\/figure>\n\n\n\n

Die Europ\u00e4ische Kommission hat eine dem angels\u00e4chsischen \u00d6konomismus verbundene Mitarbeiterschaft. Da wird stark in Kategorien von \u00f6konomischen Anreizen gedacht \u2013 auch im Verh\u00e4ltnis staatlicher Ebenen untereinander. Bekannt ist, dass zur Durchsetzung europ\u00e4ischen Rechts gegen\u00fcber Mitgliedstaaten in letzter Instanz, nach entsprechendem Vertragsverletzungsverfahren, auf Geldstrafen zur\u00fcckgegriffen wird \u2013 nur dadurch ist Deutschland bewegt worden, die hiesige D\u00fcngemittel-Verordnung beziehungsweise ihren Vollzug den stickstoffpolitischen Vorgaben der EU anzupassen und den hiesigen Bauern ihren unlauteren Wettbewerbsvorteil durch Umwelt- und Trinkwasserverschmutzung endlich zu nehmen. Wohlgemerkt: Der Preisdruck hat erst gewirkt, nachdem Deutschland die rechtlich gegebene Anforderung \u00fcber mehr als ein Jahrzehnt nicht erf\u00fcllt hat.<\/p>\n\n\n\n

Die Klimapolitik adressiert ein Umweltthema, das eine temporal besondere Charakteristik aufweist. Bei \u201enormalen\u201c Luftverschmutzungen sorgen die freien Radikale in der Erdatmosph\u00e4re daf\u00fcr, dass nach Beendigung der Emissionen die Luft nach wenigen Tagen bereits wieder rein ist. Der Effekt von Treibhausgasen hingegen ist ganz anders geartet: Er folgt den Emissionen verz\u00f6gert und kumulativ \u00fcber Jahrzehnte. Deswegen ist Klimapolitik im Mehrebenensystem, wie die EU eines ist, auf gelingende Antizipation der rechtlichen Vorgaben eminent angewiesen.<\/p>\n\n\n\n

Entsprechend versucht die Europ\u00e4ische Kommission auf allen m\u00f6glichen Ebenen der Climate Governance mit antizipativen Elementen zu arbeiten. Insbesondere versucht sie mit \u201ePreisen\u201c zu arbeiten, also mit drohenden (Straf-)Zahlungen, die bei Unterschreiten der Vorgaben in einigen Jahren nur gegebenenfalls f\u00e4llig werden, und das auch im Verh\u00e4ltnis zu den Mitgliedstaaten. Die Erwartung ist, dadurch zu einer vertragstreuen Umsetzung in der Innenpolitik der Mitgliedstaaten beizutragen \u2013 also zu antizipativem Verhalten.<\/p>\n\n\n\n

Voraussetzung daf\u00fcr, dass dieses Anliegen gelingt, ist, dass solche Vorgaben in der Innenpolitik der Mitgliedstaaten auch wahrgenommen werden. Das gilt auch f\u00fcr Deutschland. Da ist Seltsames beziehungsweise Dysfunktionales festzustellen, in Medien, Fachszene und Politik gemeinsam.<\/p>\n\n\n\n

Finanzierung der Ziel-Verfehlungen im Bereich der Kleinquellen bis 2020<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Die Europ\u00e4ische Union greift zur Minderung ihrer Treibhausgasemissionen auf zwei zentrale Klimaschutzinstrumente zur\u00fcck.<\/p>\n\n\n\n

  1. Das Europ\u00e4ische Emissionshandelssystem (EU-ETS) umfasst den Energiesektor, die Industrie und den innereurop\u00e4ischen Luftverkehr \u2013 also die Gro\u00dfquellen. Das Komplement dazu ist<\/li>
  2. die EU-Lastenteilungsentscheidung \u2013 die bestimmt die Minderungsziele f\u00fcr die Nicht-ETS-Sektoren wie Verkehr, Geb\u00e4ude, Kleingewerbe und Landwirtschaft; also f\u00fcr die restlichen millionenfachen Kleinquellen.<\/li><\/ol>\n\n\n\n

    Beim ETS sind die Unternehmen direkt adressiert, bei Verfehlen m\u00fcssen sie Rechte zukaufen. Bei den Kleinquellen ist das, der schieren Menge wegen, so analog schwer m\u00f6glich. Da werden die Regierungen der Mitgliedstaaten treuh\u00e4nderisch in Verantwortung genommen. Die sollen Regulierungen auf den Weg bringen, die Masseneffekte haben.<\/p>\n\n\n\n

    In Deutschland sind es mehr als die H\u00e4lfte (etwa 56 Prozent) der Treibhausgasemissionen, die nicht unter den EU-ETS fallen sondern aus den Kleinquellen stammen. Auch f\u00fcr diesen Bereich wurden auf europ\u00e4ischer Ebene Minderungsziele festgelegt. F\u00fcr den Zeitraum 2013 bis 2020 ist das in der EU-Lastenteilungsentscheidung so geregelt<\/a> und f\u00fcr den Zeitraum 2021 bis 2030 in der EU-Klimaschutzverordnung<\/a>. Diese Ziele gelten seit 2013 nicht mehr nur f\u00fcr eklektische Zieljahre, vielmehr z\u00e4hlt seitdem jedes Jahr, es gilt das Budgetprinzip. F\u00fcr jedes Jahr steht einem Mitgliedstaat eine bestimmte Menge an Emissionsberechtigungen zu. Falls die Minderungsziele in einem Jahr nicht erreicht werden, steht den Mitgliedstaaten offen, ein eventuelles Guthaben aus den Vorjahren beziehungsweise eine \u201eAnleihe\u201c bei seinen Rechten in sp\u00e4teren Jahren zum Ausgleich in Anspruch zu nehmen. Am Ende einer Periode aber muss abgerechnet werden \u2013 daf\u00fcr wird mit einem Nachlauf von gut zwei Jahren gerechnet. Der Ankauf von Emissionsberechtigungen anderer Mitgliedstaaten ist die letzte M\u00f6glichkeit zum Ausgleich. F\u00fcr den Zeitraum der EU-Lastenteilungsentscheidung, also die Periode bis 2020, wird die EU im Fr\u00fchjahr 2023 das Ergebnis ihrer \u00dcberpr\u00fcfung vorlegen, ob die Emissionen der Mitgliedstaaten durch ausreichend Emissionsberechtigungen abgedeckt waren. Bis zu diesem Zeitpunkt muss ein eventuelles Defizit ausgeglichen werden. Das gilt auch f\u00fcr Deutschland.<\/p>\n\n\n\n

    Die daraus resultierenden Risiken f\u00fcr den Bundeshaushalt hatte der Bundesrechnungshof (BRH) bereits im November 2020 gepr\u00fcft<\/a>. \u00a0Deutschland hat sein Minderungspunktziel von minus 14 Prozent (im Vergleich zum Jahr 2005) aus der EU-Lastenteilungsentscheidung im Jahr 2020 zwar knapp erreicht; doch das war schon kein Verdienst der Politik mehr, das war lediglich ein Geschenk des pandemiebedingten R\u00fcckgangs der Wirtschaftsleistung. Im Budgetziel hingegen klafft eine L\u00fccke: Deutschland produzierte seit 2016 \u00fcber mehrere Jahre Emissionsdefizite, die aus Guthaben aus den Jahren 2013 bis 2015 gedeckt wurden. Im Jahr 2019 schlie\u00dflich war es soweit, dass Deutschland in die Schuldenaufnahme einstieg: Es konnte sein Defizit nur ausgleichen, indem es Emissionsberechtigungen aus dem Jahr 2020 zur Verwendung ein Jahr zuvor nutzte<\/a>. Nach Angaben des BMWK hat Deutschland einen Schuldenstand von etwa 22 Millionen Emissionsberechtigungen, die es von anderen Mitgliedstaaten zuzukaufen hat. Das BMWK rechnet damit, dass der Preis je anzukaufender Emissionsberechtigung bei etwa 3 Euro liegen wird \u2013 ein Schn\u00e4ppchenpreis angesichts eines ETS-Preises von 80 Euro\/t, aber vermutlich realistisch. Damit w\u00fcrden sich Ausgaben aus dem Bundeshaushalt von bis zu 66 Millionen Euro ergeben.<\/p>\n\n\n\n

    Die Mittel f\u00fcr den Ankauf von Emissionsberechtigungen werden bei Kapitel 0903 Titel 541 41 veranschlagt. Im Entwurf des Bundeshaushalts 2023 sei dieser Titel, so monierte der BRH Ende August in seinen Haushaltsbemerkungen 2023 zum Epl. 09<\/a>, als Leertitel ausgewiesen. Auch die Finanzplanung f\u00fcr die Jahre 2024 bis 2026 s\u00e4he keinen Ausgabenansatz vor. Der Bund muss die fehlenden Emissionsberechtigungen sp\u00e4testens bis zum Fr\u00fchjahr 2023 ankaufen. Es sei somit nicht nachvollziehbar, warum das BMWK in seinem Haushalt bislang hierf\u00fcr keine Mittel bereitgestellt habe. Der BRH fordert das BMWK auf, den Haushaltsgesetzgeber dar\u00fcber zu informieren wie er beabsichtige, aus welchen Titeln er die f\u00fcr die notwendigen Ank\u00e4ufe erforderlichen Aufwendungen finanzieren wolle. Die Haushaltsberatungen im Herbst 2022 haben an diesem verbergenden Verhalten ausgerechnet seitens des Klimaschutzministers nichts ge\u00e4ndert.<\/p>\n\n\n\n

    Defiziente Antizipation drohender Zahlungen f\u00fcr die laufende Periode bis 2030<\/strong><\/p>\n\n\n\n

    Soviel zum intransparenten Umgang in der Vergangenheit. Deutlich geworden, dass weder die Lastenteilungsverordnung mit ihren preisbesetzten Begrenzungsvorgaben \u00fcberhaupt bekannt ist noch die angedrohten Preise in irgendeiner Weise in ein staatliches Handeln \u201eumgesetzt\u201c worden sind. Klimapolitik wurde in Deutschland gemacht, als ob es diese Verordnung nicht gegeben h\u00e4tte. Nun der Blick nach vorne, zur Periode beziehungsweise zum Jahrzehnt 2021 \u2013 2030, der eigentlichen Herausforderung.<\/p>\n\n\n\n

    Hintergrund ist die unerh\u00f6rte Ambitionssteigerung in diesem Teil mit dem European Green Deal der von der Leyen-Kommission, die 2019 ins Amt kam. W\u00e4hrend bis 2020 hier eine Minderung um 10 Prozent-Punkte vereinbart war, wurde bereits 2018, in Umsetzung der Versprechungen, die im Rahmen der Verhandlungen um das Paris-Abkommen gemacht worden waren, das Ziel f\u00fcr die n\u00e4chsten 10 Jahre auf eine Minderung um 19 Prozent-Punkte im EU-Durchschnitt gesetzt. Mit dem Green Deal der vdL-Kommission beziehungsweise dem dahinter stehenden B\u00fcndnis ist dieses Ziel nochmals erh\u00f6ht worden. Im \u201eFit for 55\u201c-Paket, welches diese Programmatik in Gesetzesinitiativen umsetzt und noch nicht zu Ende verhandelt ist, findet sich f\u00fcr die EU als ganze eine Ambitionserh\u00f6hung, gegen\u00fcber dem Beschluss von 2018, um weitere 10 Prozent-Punkte bis 2030, also insgesamt auf minus 40 Prozent relativ zu 2005; f\u00fcr das Jahrzehnt bis 2\u00df30 also um 30 Prozent-Punkte. F\u00fcr Deutschland findet sich eine Verpflichtung zur Minderung bis 2030 auf die H\u00e4lfte, also relativ zu 2020 um etwa 40 Prozent-Punkte in einer Dekade. Diese Steigerung ist mit \u201eunerh\u00f6rt\u201c gemeint.<\/p>\n\n\n\n

    Untersuchungen, insbesondere das BMWK selbst in seiner am 12. Januar 2022 ver\u00f6ffentlichten \u201eEr\u00f6ffnungsbilanz Klimaschutz\u201c, gehen davon aus, was auf der Hand liegt und mit den geplanten gesetzlichen \u00c4nderungen der deutschen Minderungsambition zur Anpassung an das \u201eFit f\u00fcr 55\u201c-Paket auf europ\u00e4ischer Ebene nur noch strikter werden wird: Ohne zus\u00e4tzliche Klimaschutzma\u00dfnahmen in massivem Ausma\u00df wird Deutschland sein Minderungsziel f\u00fcr das Jahr 2030 im Bereich der Kleinquellen deutlich verfehlen. Laut BMWK w\u00fcrden die im KSG festgeschriebenen Emissionsh\u00f6chstmengen in der Dekade 2021 und 2030 um insgesamt mehr als eine Gigatonne (1 Milliarde t) CO2<\/sub>-\u00c4quivalente verfehlt werden. Dass Ma\u00dfnahmen einer solchen pr\u00e4zedenzlosen Massivit\u00e4t in Deutschland durchsetzbar sind, ist so gut wie ausgeschlossen. Deutschland k\u00f6nnte somit die verbindlichen Vorgaben aus der EU-Klimaschutzverordnung nicht einhalten, mit m\u00f6glichen Risiken f\u00fcr den Bundeshaushalt, entweder durch Ank\u00e4ufe von Gutschriften anderer EU Mitgliedstaaten oder durch die ausnahmsweise, aber wohl preissetzende Option, ETS-Rechte zum Ausgleich zuzukaufen. Beim jetzigen Wert von 80 Euro\/t projiziert der BMWK faktisch eine drohende Haushaltslast von acht Milliarden Euro (\u00fcber 10 Jahre).<\/p>\n\n\n\n

    Auf diese Risiken hat der Bundesrechnungshof zuletzt in seinem Sonderbericht zur Steuerung des Klimaschutzes in Deutschland<\/a> hingewiesen.<\/p>\n\n\n\n

    Bleibt die Frage, wie diese nur \u201edrohenden\u201c aber sehr wohl preisbewehrten Verfehlungen \u201eumzusetzen\u201c sind.<\/p>\n\n\n\n

    Eine Antwort ist: Die Droh-Preise, die seitens der EU gesetzt wurden, sind weiterzureichen, in die Kalk\u00fcle, die hiesiges Handeln leiten. Wenn die Bundesbauverwaltung zum Beispiel, bei Neubau oder Renovierung, das \u201ewirtschaftliche\u201c Potential der Emissionsvermeidung bestimmt, so reicht es nicht, die vermiedenen Kosten aus der Nutzung fossiler Energietr\u00e4ger mit deren mutma\u00dflichem Preis \u00fcber die n\u00e4chsten 40 Jahre anzusetzen. Es braucht vielmehr einen Aufschlag, und zwar in der H\u00f6he, wie dem Bundeshaushalt eine Last bei Verfehlen des Ziels entsteht. Festzuhalten in der BMF-Arbeitsanleitung Wirtschaftlichkeitsrechnung. Dieser Aufschlag ist mit dem Preis f\u00fcr Berechtigungen f\u00fcr Gro\u00dfanlagen, also rund 100 Euro\/t, minimal bestimmt. Diese Droh-Preise haben aber nicht nur das Handeln der Bundesregierung als Verwaltung zu leiten. Sie hat die L\u00e4nder und die unteren Gebietsk\u00f6rperschaften zu einer Geb\u00e4udeauslegung nach demselben Kalk\u00fcl zu bewegen.<\/p>\n\n\n\n

    Die zweite Antwort ist: Letztlich hat der Kalk\u00fcl-Aufschlag auch in die Festlegung des Ambitionsniveaus in der anstehenden n\u00e4chsten Novellierung des Geb\u00e4ude-Energie-Gesetzes (GEG) einzugehen. Die Grenze der \u201ewirtschaftlichen Vertretbarkeit\u201c f\u00fcr Investitionen, so der Schl\u00fcsselbegriff im GEG, so niedrig zu legen, dass der Staat sp\u00e4ter f\u00fcr die \u00fcberschie\u00dfenden Emissionen zahlen muss, kann nicht der Sinn der Sache sein. Dann kann der Staat mindestens lieber gleich das Geld in die Hand nehmen und mitinvestieren. Bei einer Alternative f\u00fcr die Geldausgabe, heute investieren oder sp\u00e4ter Strafe zahlen, f\u00e4llt die Wahl nicht schwer.<\/p>\n\n\n\n

    Die dritte Antwort ist: Man mache sich an die Arbeitsanleitung des Normenkontrollrates (NKR)<\/a>. Dessen Aufgabe es ist, die wirtschaftlichen und auch budget\u00e4ren Folgen von Gesetzesvorhaben, die die Bundesregierung ausarbeitet, jeweils festzustellen, bevor sie der Legislative vorgelegt werden. Die Arbeitsanleitung definiert die drohenden Strafzahlungen an die EU bei unzureichenden Vermeidungsanforderungen bislang als \u201eindirekte\u201c Kostenfolgen und weist sie deshalb nicht aus. Das aber kann nicht der Sinn der Sache sein, weswegen Br\u00fcssel den Mitgliedstaaten Drohpreise f\u00fcr den Fall des Verfehlens setzt.<\/p>\n\n\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

    Die Kolumne von Hans-Jochen Luhmann Bei „normalen“ Luftverschmutzungen sorgen die freien Radikale in der Erdatmosph\u00e4re daf\u00fcr, dass nach Beendigung der Emissionen die Luft nach wenigen Tagen bereits wieder rein ist; der Effekt von Treibhausgasen hingegen folgt den Emissionen verz\u00f6gert und kumulativ \u00fcber Jahrzehnte, weswegen Klimapolitik im Mehrebenensystem, wie die EU eines ist, auf gelingende Antizipation … <\/p>\n

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