Lobbyieren sie wieder zu Lasten eines Dritten? PKW-Hersteller im Clinch zu den Klimazielen.

Die Kolumne von Hans-Jochen Luhmann (Oktober 2024)

Europäische Auto-Hersteller versuchen Zahlungen von bis zu 16 Milliarden Euro abzuwenden, mit denen sie bei Verfehlen der EU-Vorgaben rechnen müssen, indem sie europaweit gültige CO2-Regelungen neu verhandeln wollen: Die Umwelt zahlt, sie ist die Bank, die Ressourcen zu liefern hat. Mit der Umwelt verhandelt man nicht, das macht es so einfach, dass Automobilindustrie und Politik/Staat möglicherweise einen Kompromiss zu Lasten eines Dritten aushandeln.

ACEA ist der Verband europäischer Automobilhersteller, also ohne Vertretung der Importeure auf dem EU-europäischen Markt (Association des Constructeurs Européens d’Automobiles). Der ACEA hat unter der Überschrift „Auto industry concern on 2025 CO₂ targets as EV market stagnates“ Folgendes festgestellt:

„The continuous trend of a stagnating market share of battery electric cars sends an extremely worrying signal for industry and policy makers. The EU automotive industry has invested billions in electrification to put vehicles on the market, but the other necessary ingredients for this transition are not in place …“

Beim deutschen Verband der Automobilindustrie (VDA) klingt es in seinem Forderungspaket „10 Punkte für eine klimaneutrale Mobilität“ vom 20. September 2024 ähnlich, wenn auch deutlich zurückhaltender:

“Der Hochlauf der Elektromobilität … bleibt aktuell hinter den Erwartungen zurück.”

Aus der Diagnose, sei es der „anhaltenden Stagnation“, sei es enttäuschter Erwartungen hinsichtlich des Absatzes von batterie-elektrischen PKW (BEV), wird ein Bedarf an Unterstützung abgeleitet. Dabei gilt: Die dynamischen Emissionsbegrenzungs-Anforderungen, von denen in den Mitteilungen beider Verbände die Rede ist, richten sich an die PKW-Flotte von Unternehmen, die in der EU „in Verkehr gebracht“ wird, also nicht nur an hiesige Hersteller sondern auch an Importeure. Das vorgebrachte Anliegen ist allerdings eines der hiesigen Produzenten, die auch unter dem Druck stehen, von Importeuren auskonkurrenziert zu werden.

Die drohende “Straf”-Zahlung für 2025 und die Positionierung der Branche

Details zum Unterstützungsbedarf der Automobilhersteller sind in einem unveröffentlichten Non-Paper formuliert, welches von Renault verfasst wurde, dessen CEO Luca de Meo gegenwärtig Vorsitzender von ACEA ist. Innerhalb von ACEA ist es umstritten, aus Gründen, die später einsichtig werden. Gemäß diesem Papier ist das Anliegen, sogenannte „Straf“-Zahlungen von bis zu 16 Milliarden Euro, mit denen europäische Hersteller bei Verfehlen der EU-Vorgaben für die Periode 2025 rechnen müssen, abzuwenden. Dazu muss argumentiert werden, die Vermeidung dieser Zahlung liege nicht in der Macht der Hersteller.

Die EU-Regelung sieht eine Zahlung vor in Höhe von 95 Euro für jedes Gramm CO₂/km, um das der Grenzwert überschritten wird; das ist dann mit der Zahl der abgesetzten Kraftfahrzeuge zu multiplizieren. Bei gut zehn Millionen in der EU neuregistrierten PKW pro Jahr kommen leicht Milliarden-Beträge zusammen. Würde jeder in der Branche den Grenzwert um ein Gramm überschreiten, dann wären etwa eine Milliarde Euro fällig.

In der Bredouille sind aber nicht sämtliche Hersteller sondern nur einige wenige. Angeblich geht es um Volkswagen und Ford, die beide im Jahre 2023 einen Abstand zum Zielwert im Jahre 2025 von mehr als 20 Gramm aufweisen. Manchmal werden Stellantis und Renault mitaufgeführt, obwohl die statistisch recht gut dastehen. Von anderen Autoren wird stattdessen Mercedes in die Gruppe der gefährdeten Unternehmen gerückt – da sieht es mit einem Abstand von 18 Gramm auf den geforderten (Mercedes-spezifischen) Zielwert von 92 Gramm in der Tat herausfordernd aus. Ein besseres Maß aber ist vermutlich die Differenz zwischen dem faktisch erreichten und dem erforderlichen Anteil des Absatzes von batterie-elektrischen PKW am Gesamtabsatz, um den in Gramm CO₂/km gemessenen Zielwert in 2025 zu erreichen – ausgedrückt als Anteil. Da sind es mit Abstand Hyundai (zehn Prozentpunkte), Ford und Volkswagen (je zwölf Prozentpunkte), die die Spitzengruppe ausmachen.

Um das der Branche im Durchschnitt für 2025 gesetzte Ziel, 95 Gramm CO₂ pro Kilometer, zu erreichen, so heißt es in dem Papier, müsste der Marktanteil von batterie-elektrischen PKW über alle Unternehmen von gegenwärtig unter 15 Prozent im nächsten Jahr auf 20 bis 22 Prozent steigen – also um fünf bis sieben Prozentpunkte.

Konsequenzen der “Pooling”-Option für die Aufstellung des Konfliktaustrags zwischen Politik und Automobilwirtschaft

Die Macher der EU-Regulierung haben einen Konflikt, wie er jetzt ausgetragen wird, vorausgesehen. Die Regulierung sieht deshalb vor, dass diejenigen PKW-Hersteller, die ihre Vorgaben nicht erfüllen, sich zur Abrechnung zusammentun können mit anderen, die übererfüllen – die „Strafe“, eine Abführung an den Staat, wird dann nur fällig für ein restliches Überschießen, welches nicht durch „Pooling“ ausgeglichen wird.

Faktisch bedeutet das: Es gibt einen Markt für den Austausch von versäumten und übererfüllten Emissionsminderungen. Das ist ein Markt mit wenigen Teilnehmern, die Preisbildung dürfte schwierig sein. Auf diesem Markt haben Unternehmen wie beispielsweise Tesla bereits erhebliche Beträge zur Amortisation ihrer Investitionen zur Herstellung von reinen batterie-elektrischen PKW generieren können. Für 2025 hat sich überdies das ACEA-Mitglied Volvo so aufgestellt, dass es Rechte in erheblicher Menge wird verkaufen können.

Die Macher haben somit für den Fall einer allfälligen Verfehlung seitens einiger einflussreicher PKW-Hersteller nicht den Staat zum Profiteur gemacht sondern für deren Konkurrenten ein lukratives Geschäftsmodell entwickelt. Das gibt den Vertretern der Politik im Konfliktaustrag eine starke Stellung, da die Gegenseite, die PKW-Hersteller, in einer solchen Konstellation zwangsläufig geteilt ist. In einer Krise gibt es in aller Regel Gewinner und Verlierer – wenn der Staat den Verlierern durch Lockerung der Zielwerte helfen soll, wie gegenwärtig anscheinend gefordert, dann verlieren deren Konkurrenten. Wer übererfüllt hat, wie zum Beispiel Volvo, und die Erträge aus dem Übererfüllen in seiner Strategie einkalkuliert hatte, wird geschädigt, wenn die Mehrheit im Verband sich bei der Politik durchsetzt.

Was ist dran an der allein nachfrageseitigen Krisendiagnose?

Der Diagnose der Hersteller, dass sie alles getan hätten, was in ihrer Hand liegt, die Nachfrage nach batterie-elektrischen PKW aber nicht hoch genug sei und dafür die Politik verantwortlich sei, die ihren Teil an der gemeinsamen Aufgabe unzureichend erledigt habe, ist der auf Verkehrsfragen spezialisierte Umweltverband in Brüssel (T&E) nachgegangen. Sein Ergebnis ist:

1. Die verhaltene Steigerung des Absatzes von batterie-elektrischen PKW in der EU in den Jahren vor einem Abrechnungstermin ist ein Phänomen, das in Vorperioden bereits zu beobachten gewesen ist. Dahinter stehe strategisches Verhalten der Hersteller, die aus Gründen ökonomischer Effizienz anscheinend immer erst „auf den letzten Drücker“, in einer Art Endspurt, ihrer Aufgabe nachkommen.
2. Er ist zudem ein recht kurzfristiges Phänomen speziell auf dem deutschen Markt, wo Anfang des Jahres 2024 die üppigen Absatz-Subventionen aus dem Bundeshaushalt gestrichen wurden – mit der bemerkenswerten Reaktion, dass die Hersteller die Preise anschließend im Ausmaß der weggefallenen Subvention gesenkt haben. Das aufgezwungene Real-Experiment hat somit erwiesen, dass die Nachfrage-Subventionierung in Deutschland überflüssig war. Die Intention der Politik muss somit eine andere als die offiziell angegebene gewesen sein. Vermutlich ging es darum, die deutschen Premium-Hersteller zu subventionieren. Das Motiv dafür ist unerfindlich.

Zudem suchen die Hersteller vergessen zu machen, dass sie nicht machtlos abhängig sind von einem angeblich autonomen Kundenverhalten. Sie sind, was die Zusammensetzung ihres Absatz-Portfolios angeht, nicht den Kunden ausgeliefert, im Gegenteil. In Wahrheit gilt, dass sie Hebel mit hinreichender Wirkung in der Hand haben. Im Speziellen gilt:

1. Sie negieren die Geltung der allgemeingültigen Preis-Absatz-Funktion, soll heißen: Bei geringeren Preisen steigt die Nachfrage. Das gilt auch für PKW.
2. Ihre Potenz zur regionalen Steuerbarkeit der Nachfrage. Wenn sie ihre batterie-elektrischen PKW gegenwärtig stark in UK, außerhalb der EU mit ihrer Flottenregulierung, absetzen und damit zeigen, dass die Zusammensetzung des Absatzes von ihnen sehr wohl beeinflussbar ist, dann ergibt eine Fokussierung allein auf den Absatz in der EU, der als Ausdruck der Konsumentenpräferenz verstanden wird, ein schiefes Bild. Die Ausblendung ist interessengerecht.
3. Die Quote von batterie-elektrischen PKW ist nicht der einzige Hebel, es gibt weitere. Man kann die Verbrenner-PKW, die noch dominant abgesetzt werden, effizienter machen. Die Hersteller verfügen zudem über etliche Stellschrauben, die explizit zum fine tuning in die EU-Richtlinie aufgenommen worden sind.

Es geht um viel Geld – für 2025

Zentral jedoch geht es um Geld. Sämtliche Hersteller haben ihre Strategien, den für die Zukunft fest vorgegebenen CO₂-Zielen zu entsprechen, sorgfältig geplant, als Teil ihrer product roadmaps. Hersteller können ihre Verkäufe steuern, indem sie die Preise für batterie-elektrische PKW variieren und den Händlern differenzierte Anreize bieten. Wichtig ist auch ihre Modellplanung, dass sie rechtzeitig erschwinglichere Modelle auf den Markt bringen, dass sie entsprechende Varianten verfügbar machen zu dem Zeitpunkt, wo sie mehr davon verkaufen müssen. Sie wären auch sehr wohl dazu in der Lage, das zu finanzieren, gegebenenfalls aus den Gewinnen aus den Vorjahren, also zu Lasten der Aktionäre, der Kapitaleigner. Ein solches autonomes Verhalten machte zudem ökonomisch Sinn, es rechnet sich, weil es eine Investition zur Vermeidung hoher antizipierter Strafzahlungen (beziehungsweise Einkauf aus dem Pooling) ist.

Viele Hersteller aber, insbesondere in Deutschland, haben bis heute größere und teurere Fahrzeuge priorisiert. Diese schwereren Kfz weisen höhere CO₂-Werte auf, die zudem ab 2025 aufgrund eines Metrik-Wechsels in der Regulierung vermehrt zu Buche schlagen. Sie provozieren somit gegebenenfalls in Zukunft Strafzahlungen, gegenwärtig aber bringen sie höhere Gewinnmargen. Diese Profit-Maximierungsstrategie hat zu einem Mangel an günstigen batterie-elektrischen PKW auf dem Markt geführt, der intendiert ist. Der stagnierende Absatz von batterie-elektrischen PKW sowie die signifikante Lücke bei manchen Herstellern (Volkswagen, Ford, Mercedes) zu den 2025er Zielen sind damit als selbstgemacht erklärt.

Die Hersteller mit Sitz in der EU haben in den guten Jahren, als die Anforderungen nicht so ambitioniert waren, als der Anstieg an Ambition aber beschlossen und also bestens zu antizipieren war, ihre hohen Gewinne ausgeschüttet, ins Trockene gebracht. Dahinter steckt Kalkül. In den Konflikt mit den staatlichen Stellen beziehungsweise der Politik, ob die Emissionsgrenzwerte auf der Zeitleiste ernst gemeint sind, wollte man mit leeren Taschen gehen. Die Hersteller können dann sich Preissenkungen zur Stimulierung der Nachfrage und zur Vermeidung hoher Strafzahlungen nicht leisten. Das Pokerspiel, dessen Optionen sie so begrenzt haben, geht dann nur noch um die einfache Alternative: Werksschließungen in europäischen Staaten versus Erleichterung der strikten staatlichen Vorgaben (der EU). Das ist eine von ihnen klug angelegte Konstellation des anstehenden Lobby-Kampfes, dessen Zeugen wir sind.

Die Unterstützung, welche von Herstellern gewünscht wird, muss nicht in einem finanziellen Zufluss aus öffentlichen Kassen bestehen – die sind ohnehin leer. In Zeiten der Transformation wird auf die temporäre Aufhebung beziehungsweise Minderung strikter Ziele gezielt. Das macht der EU-seits gewählte Politikansatz möglich, der, kapitalismusgerecht, darin besteht, Produzenten mittels finanzieller Sanktionen anzureizen, gewisse Ziele termingerecht zu erfüllen. Faktisch wird ihnen mit der begrenzenden Regulierung ein begrenztes Emissionsbudget noch zugestanden. Eine Aufweichung der Begrenzung scheint dann zu bedeuten: Die Umwelt zahlt, sie ist die Bank, die Ressourcen zu liefern hat. Mit der Umwelt verhandelt man nicht, das macht es so einfach, dass Automobilindustrie und Politik/Staat einen Kompromiss zu Lasten eines Dritten aushandeln. Das scheint wohl auch diesmal anzustehen. Doch damit wird auf 2035 abgestellt.

Die EU soll das “Verbrennerverbot” schleifen und wohl auch die Null in 2035

Das ist eine zweite Forderung, die sich ebenfalls an die EU-Ebene richtet. Man zielt damit auf den Flotten-Emissionswert, der, so die gegenwärtige Beschlusslage, ab 2035 bei Null zu liegen haben wird. Das wird in der öffentlichen Diskussion als „Verbrennerverbot“ tituliert, ist aber nur faktisch, nicht begrifflich dasselbe.

Gegen das „Verbrennerverbot“ im strikten Sinne hatte sich nach der Wahl 2021 Deutschland, vertreten durch das FDP-geführte Bundesverkehrsministerium, positioniert. Möglich ist das, ohne das Ziel „Null CO₂-Emissionen ab 2035“ aufzuheben. Es erfordert nur einen erheblichen Umbau der einfachen überkommenen EU-Regulierung, die auf 100 Prozent batterie-elektrische PKW hinausläuft; es erfordert zudem ein Weiterlaufen der äußerst komplizierten Abgas-Regulierung von PKW. Das Ansinnen ist also höchst aufwändig, super-bürokratisch – und es ist völlig offen, ob eine solche technologie-öffnende Revision der Flottenregulierung auch in nennenswertem Umfang von der Industrie genutzt werden wird.

Aber diese eher populistische Forderung ist nun einmal, unter Orchestrierung von BILD, inzwischen durchgesickert, auch die CDU/CSU-Bundestagsfraktion fordert das inzwischen. Zu belegen ist das durch Verweis auf die typisch inkonsistenten Formulierungen in dem Antrag vom 24. September 2024. Es heißt einerseits

„Die gesetzlich festgeschriebene Reduktion der CO₂-Flottengrenzwerte ignoriert die wirtschaftliche Realität … Die vor Jahren festgelegten ambitionierten Ziele müssen auf Grundlage aktueller Erkenntnisse und Erfahrungen der aktuellen Realität angepasst werden. Daher ist eine Neuausrichtung der CO₂-Flottenziele für den gesamten Zeitraum von 2025 bis 2035 … dringend nötig.“

Das klingt, als wenn die Flottenregulierung beibehalten, sogar der abschließende Zeitraum bis 2035. Andererseits aber heißt es:

„… darauf hinzuwirken, … dass die Grenzwertregulierung schrittweise ausläuft, um eine doppelte Belastung der Industrie und der Kunden durch die CO₂-Flottenregulierung und die Aufnahme des Transport- und Wärmesektors in das EU-Emissionshandelssystem (ETS) ab 2027 zu vermeiden.“

Das ist radikal, das ist die Forderung, die Kettensäge gegen den gesamten Ansatz der Flottenverbrauchsregulierung anzusetzen. In ihrem Antrag zuvor, am 15. November 2023, war die Fraktion noch moderat und vor allem präzise gewesen. Da ging es allein um die Zulassung von PKW mit Verbrennungstechnologie, aber nicht mit Benzin und Diesel getrieben. Wenn sprachliche Ambiguität das Merkzeichen von Populismus ist, dann kann man am Vergleich beider Anträge eine „populistische Kehre“ der Union ablesen. Die Gruppe BSW war ihr übrigens mit ihrem Antrag vom 28. Mai 2024 vorausgegangen.

Doch damit nicht genug. Auch der als Umweltminister sehr trickreich zugunsten der fossilen Industrie agierende ehemalige SPD-Vorsitzende Gabriel hat sich entschieden, nun da er nicht mehr in den Politikbetrieb eingebunden ist, offen in dieses Horn zu stoßen. Die Zukunftsaussichten einer transformierten PKW-Industrie in Deutschland scheinen ihm weniger am Herzen zu liegen.

Für das Jahr 2026 ist planmäßig, laut Verordnungstext, eine Evaluierung der Flottenregulierung vorgesehen. Das formale Anliegen der Lobby von Herstellern in Europa ist, diesen Evaluierungs-Termin drastisch auf den Beginn des Jahres 2025 vorzuziehen. Das inhaltliche Anliegen dürfte sein, dieses Review zu nutzen, um eine Abmeierung der geltenden Beschlusslage zu erreichen, deren Verfehlung einige PKW-Hersteller in Europa sehr teuer zu stehen kommen könnte.

Die Vertretung des Verbandsanliegens ist offenbar an den Wirtschaftsminister Italiens, Adolfo Urso, delegiert worden. In dem Land südlich der Alpen hat Stellantis, der Konzern, der nach Fusion von FiatChrysler mit PSA entstanden ist, anscheinend ähnliche Probleme wie VW in Deutschland.

Urso habe, so seine Ansage, für sein Anliegen bereits neun Mitgliedstaaten der Union an Bord. Am 26. September 2024 hat er zudem seinen Kollegen in Berlin besucht, den grünen Wirtschaftsminister, der zugleich Klimaminister ist. Der habe zustimmend reagiert.