Aus Anlass des EEG 2021: Entwicklungen in Deutschlands Stromsystem nach Fukushima.

Die Kolumne von Hans-Jochen Luhmann

EEG steht offiziell für „Gesetz für den Ausbau erneuerbarer Energien“ und gibt den stetigen Aufwuchs von Anlagen vor, die Strom aus Sonne, Wind und Biomasse erzeugen; Kohle und Erdgas schauen in den wirtschaftlichen Abgrund, der für sie bereitet ist. Allen Beteiligten ist klar, dass auch das Strommarktmodell fit gemacht werden muss für die unaufhaltsame Expansion von Anlagen, die Sonne und Wind ernten, damit bei Annäherung an den vollständigen Aufwuchs-Erfolg uns das Stromsystem nicht um die Ohren fliegt. Das ist die eine Konfliktlinie bei der EEG-Novelle 2021, zwischen Bundesregierung und den Ländern, die zweite zentrale Konfliktlinie betrifft die Quantität des „Ausbaus“, auf die man sich mit dem EEG 2021 verpflichtet.

Grafik: Nata Uchava, Michael Wildberger.

EEG steht offiziell für „Gesetz für den Ausbau erneuerbarer Energien“ und gibt den stetigen Aufwuchs von Anlagen vor, die Strom aus Sonne, Wind und Biomasse erzeugen. Die Erzeugung aus Laufwasserkraftwerken bleibt im wesentlichen wie sie ist. Der Rest an Erzeugungsanlagen im System, die thermischen Kraftwerke, die Kohle, Öl und Gas verbrennen und den Dampf dann auf eine Turbine leiten, muss sich damit begnügen, die Menge an Strom zu den Zeitpunkten zu produzieren, welche die Erneuerbaren-Kraftwerke nicht erbringen – und das in Sekundenschnelle, sonst kommt es zum Absturz des labilen Stromsystems. Kohle und Erdgas schauen in den wirtschaftlichen Abgrund, der für sie bereitet ist und der umso näher ist, je höher das Wachstum ist, welches den Erneuerbaren-Kraftwerken im EEG vorgegeben wird.

Allen Beteiligten ist klar, dass auch das Strommarktmodell fit gemacht werden muss für die unaufhaltsame Expansion von Anlagen, die Sonne und Wind ernten – auf dass bei Annäherung an den vollständigen Aufwuchs-Erfolg uns das Stromsystem nicht um die Ohren fliegt. In den Worten des Bundesrates – vorsichtiger – formuliert:

„Aus Sicht des Bundesrates hätte die nun vorliegende EEG-Novelle … einen guten Anlass geboten, noch deutlicher die Weichen für die notwendige stärkere Marktintegration und eine gerechtere Finanzierung der erneuerbaren Energien zu stellen. … der Gesetzentwurf … findet … keine hinreichenden Antworten auf die grundsätzliche Frage, wie das Förderregime hin zu mehr Verteilungsgerechtigkeit, Marktintegration und Systemverantwortung für erneuerbare Energien weiterentwickelt werden kann.“

Das ist die eine Konfliktlinie bei dieser EEG-Novelle, zwischen Bundesregierung und den Ländern – dieser Konfliktaustrag ist übrigens neu, man könnte vermuten, dass sich darin die Stärke der Grünen auf Länderebene ausdrückt.

Die zweite zentrale Konfliktlinie betrifft die Quantität des „Ausbaus“, auf die man sich mit dem EEG 2021 verpflichtet. Der Fassung des EEG von 2012 folgten die von 2014 und 2017 sowie die aktuelle Novelle (EEG 2021). Die wesentlichen Änderungen, die auf diesem Weg vorgenommen wurden beziehungsweise werden, sind die folgenden vier:

Das Allerweltswort „Stromversorgung“ wurde durch einen definierten und statistisch hinterlegten Begriff ersetzt: Brutto-Stromverbrauch.
Die präzise Setzung von Zwischenzielen, je pro Ende einer Dekade, wurde durch Ausdünnung mehr und mehr zurückgenommen.
Die Worte „mindestens“ und spätestens“ vor den quantifizierten Zielangaben, die besagten: Bitte gerne auch früher und mehr erreichen!, wurden zurückgenommen. Das ist Ausdruck eines Effizienzdenkens, welches auf Druck der Ökonomen in der Brüsseler EU-Behörde ab der Fassung 2014 leitend geworden ist. Seitdem gilt: Es ist exakt das vorgegebene Ziel zu erreichen, mehr nicht, ein Überschuss gegenüber dem (exakt – also verändert –) gesetzten Ziel ist Verschwendung. Zu erreichen sei das zu niedrigsten Kosten, und das werde dadurch sichergestellt, dass die Vergütungen in einem marktförmigen Prozess, qua Ausschreibung, ermittelt werden. Ich halte das für ein verfehltes Effizienzdenken, aber seitdem ist das Schlüsselwörtchen „effizient“ im Untersatz der Zielformulierung enthalten – und wird regelmäßig in der bezeichneten Weise (fehl-)ausgelegt.
Für das entscheidende mittelfristige, inzwischen nächste Zwischenzieljahr, 2030, wurde das Ziel einmal erhöht. Die Reihe, in Form einer Treppenkurve mit nur einer Stufe, lautet:
50% (2012); etwa 50% (2014); 65% (2017); 65% (2021).

Die Nicht-Anhebung des Quoten-Ziels im EEG 2021 gegenüber der EEG-Fassung von 2017 wirkt befremdlich. Klimapolitisch ist nämlich einiges programmatisch auf die Schiene gesetzt worden, was nur mit mehr Erneuerbaren-Strom zu erreichen ist. Da ist erstens die sogenannte Sektorkopplung. Paradigmatisch dafür ist die Elektromobilität, die vor aller Augen ist, hinzu kommt die zunehmende Heizung mit elektrischen Wärmepumpen und schließlich die Nationale Wasserstoff Strategie (NWS), die den Aufwuchs von Elektrolyseuren mit 5 GW Leistung und einem Strombedarf von 20 TWh/a vorsieht, der aus neuerrichteten Erneuerbaren-Energien-Anlagen kommen soll.

Zweitens ist auf EU-Ebene über eine Ambitionserhöhung positiv entschieden worden, in Übereinstimmung mit den Verpflichtungen unter dem Klimaabkommen von Paris. In einer Fußnote in der Begründung des Gesetzentwurfs wird auch eingeräumt, dass das 65-Prozent-Ziel dem wirklichen Ziel, welches sich nach der absehbaren Beschlusslage aus dem EU-Kontext ergibt, nicht wirklich entspricht. Die Bundesregierung hält den Anpassungsbedarf allerdings für gering und sieht eine Verordnungsermächtigung vor, um die erforderlichen Anpassungen kurzfristig selbst vornehmen zu können, wenn Brüssel denn im Detail entschieden hat.

Strittig diskutiert zwischen Bund und Ländern wird das Ziel des Aufwuches an Strom aus erneurerbaren Quellen, welches Deutschland sich für 2030 zu setzen hat.

„Green Deal“ der van der Leyen-Kommission

Mit dem Amtsantritt der vdL-Kommission ist der „Green Deal“ Geschäftsgrundlage dieser neuen „Regierung“ Europas geworden – dahinter steht eine Verabredung mit dem Europäischen Parlament. Zum Green Deal gehört die deutliche Anhebung der Ambitionswerte für 2030. Das steht zur Umsetzung im Detail an.

Quantitativ ist der Wert des Anstiegs insgesamt so gut wie in trockenen Tüchern, er liegt nominal voraussichtlich bei 17,5 Prozent-Punkten, faktisch bei gut 10 Prozent-Punkten. Aussteht lediglich noch deren Aufteilung auf Sektoren der Volkswirtschaft sowie die Umsetzung in diverse EU-Rechtsakte. Das ist Feinarbeit, doch in vorbereitenden Studien ist das Ergebnis bereits geklärt. Man kann ihnen entnehmen, was diese Ambitionserhöhung auf Ebene der EU für die Ziele im deutschen EEG zu bedeuten hat. Die Bundesregierung aber, federführend das Bundesministerium für Wirtschaft, scheint entschlossen, einmal mehr noch viel Zeit ins Land gehen zu lassen. Sie will das alles anscheinend der nächsten Regierungskonstellation zur Regelung im nächsten Koalitionsvertrag zur Umsetzung überlassen. Gemäß einem solchen Zeitplan stehen die realistische Ziel-Zahl für 2030 sowie der Mengenpfad dahin erst etwa Anfang 2023 fest. Weshalb das für die Wirtschaft gut sein soll, ist unerfindlich.

Die Differenz zwischen Realismus und „Kopf in den Sand stecken“ ist quantitativ präzise aber nicht leicht zu bestimmen, Immerhin, es gibt dazu Kontroversen in der Befassung mit dem Gesetzentwurf. Die Konstellation ist denkwürdig. Einheitlich wird der Bundesregierung vorgehalten, sie setze die kommende Stromnachfrage und die Erneuerbaren-Ausbauziele unrealistisch niedrig an. Das sagen sowohl der Bundesrat als auch die Experten einheitlich. Bei Letzteren ist die übliche Spaltung zwischen Wirtschaft beziehungsweise wirtschaftsnah einerseits und klimafixiert andererseits diesmal nicht zu erleben. Die Bundesregierung ist völlig isoliert – fachlich steht ihre Position zudem auf tönernen Füßen.

Endlich implementiert: Ein Anpassungs-Regelkreis

Dem Konflikt um korrekte beziehungsweise angemessene Bestimmung des für die Zukunft erforderlichen „Ausbaus“ wird die Spitze genommen. In dem Gesetz wird nicht nur die erwünschte Menge an Strom aus erneuerbaren Quellen – im zwei-Jahre-Rhythmus – vorgegeben, es sieht zudem, höchst professionell, eine institutionell verankerte Dynamisierung und Steuerung des quantitativ vorgegebenen Ausbaus vor. „Professionell“ ist das, weil der vollständige Regelkreis abgedeckt wird, also die Schritte

Monitoring des Ist-Pfades und der Abweichung vom Soll-Pfad;
Ursachenerkundung bei Abweichung vom Soll-Pfad;
Verpflichtung zur Bestimmung der Gründe;
Maßnahmen-Vorschlag, um zurück zum Soll-Pfad zu kommen – der vermag qua Verordnung kurzfristig realisiert zu werden, mit Unterrichtung beider Kammern der Legislative.

Die Verantwortung zum Vollzug dieses Regelkreises ist festgelegt. In § 97 wird ein Abstimmungsgremium zwischen Bund und Ländern eingerichtet, genannt „Kooperationsausschuss“. Der leitet das neu eingeführte „Jährliche Monitoring zur Zielerreichung“ (§ 98). Dafür sind die Zielmengen in § 4 und § 4a die Grundlage – damit sind das nicht länger wohlfeile Absichtserklärungen, damit sind die verbindlich.

Die weitere Verantwortung liegt bei der Bundesregierung. Sie hat eine Abweichung festzustellen und dann die Gründe darzulegen, „unterteilt in energie-, planungs-, genehmigungs- und natur- und artenschutzrechtliche Gründe,“ und hat auch Empfehlungen für erforderliche Handlungen vorzulegen. Das Verfahren ist dem in § 8 Bundes-Klimaschutzgesetz offenkundig nachempfunden, aber auch weiterentwickelt – es macht einen stringenteren Eindruck.

Die Ziele in § 1 ~~des~~ EEG sind begrifflich so gefasst worden, dass zwar Strommengen gemeint sind, sie aber als Anteil formuliert sind: Als Quotient, in dessen Zähler der im Inland erzeugte Strom aus erneuerbaren Quellen, in dessen Nenner die im Inland verbrauchte Strommenge steht. Für Planungszwecke benötigt aber man Angaben der zukünftigen Mengen, da hat man antizipativ zu agieren. Das gilt insbesondere für die Vorbereitung des Umbaus der Infrastrukturen und für die Kraftwerksplanung, Letzteres zur Gewährleistung der Sicherheit des Stromsystems.

Auch d~~ies~~er Nenner in dem Quotienten, der für die Zielangabe in § 1 EEG eine so hohe Bedeutung hat, wird zum Gegenstand des Monitoring-Prozesses gemacht. Es heißt im Gesetz:

„Die Bundesregierung geht in dem Bericht ferner auf die tatsächliche und die erwartete Entwicklung des Bruttostromverbrauchs ein. Wenn aufgrund von Prognosen, die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erstellt worden sein müssen, ein deutlicher Anstieg des Bruttostromverbrauchs bis zum Jahr 2030 zu erwarten ist, enthält der Bericht auch erforderliche Handlungsempfehlungen für eine Anpassung des Ausbaupfads nach § 4, des Strommengenpfads nach § 4a oder der Ausschreibungsvolumen nach den §§ 28 bis 28c.“ (§ 98 (3))

Bundesrat und Bundesregierung im plakativen Konflikt um die Stromnachfrage und den Erneuerbaren-Anteil in 2030

Der Konflikt zu beiden Punkten, zur Stromnachfrage unter Energiewende-Bedingungen und zu Erneuerbaren-Ausbauzielen, beides bis 2030, wurde zwischen Bundesrat und Bundesregierung bei den Beratungen zum Gesetz ausgetragen. Der Bundesrat hat den Konflikt aber nicht soweit getrieben, dass er Änderungsanträge zu Parametern des Gesetzes eingebracht hätte, er hat sich lediglich mit konfligierenden Äußerungen „zum Gesetzentwurf allgemein“ zu Wort gemeldet.

Zur Stromnachfrage heisst es unter Nr. 75 wie folgt:

„c) Aus Sicht des Bundesrates reichen die Ausbaupfade jedoch nicht aus, um das Ziel eines Anteils von 65 Prozent Erneuerbarer Energien am Bruttostromverbrauch tatsächlich zu erreichen, weil der zugrunde gelegte Bruttostromverbrauch von 580 Terawattstunden in 2030 zu niedrig angesetzt ist. Der Bundesrat stellt fest, dass der Strombedarf aufgrund der Sektorkopplung und der Elektrifizierung von industriellen Fertigungsprozessen auf bis zu 750 Terawattstunden ansteigen könnte (siehe Dena-Leitstudie, Studie des EWI von 2020).“

Die Bundesregierung reagiert darauf in ihrer Gegenäußerung zu Nr. 75 wie folgt:

„Das Klimaschutzprogramm 2030 enthält ein Zielmodell, dem ein Bruttostromverbrauch von 580 TWh und damit ein Bruttostromverbrauch im Bereich des heutigen Verbrauchsniveaus zu Grunde liegt. Im März 2020 wurden zwei aktuelle Studien von der Prognos AG und dem Öko-Institut e.V. veröffentlicht. Mittels Szenarienrechnungen gehen diese Studien von einem Bruttostromverbrauch zwischen 567 und 591 TWh in 2030 aus. Der im Zielmodell des Klimaschutzprogramms unterstellte Stromverbrauch liegt in der Mitte dieses Intervalls. Im Gegensatz zu den bisherigen Veröffentlichungen werden die Wirkungen der Maßnahmen des Klimaschutzprogramms 2030 in den Studien berücksichtigt.“ (S. 119)

Das heißt die Bundesregierung verteidigt die Prognose aus ihrem Klimaschutzprogramm als angemessen. Sie will daran nicht rütteln lassen. Um ihre Position zu unterfüttern, zieht sie zwei andere Studien heran. Die beiden sind erst kürzlich, nach Erarbeitung des Klimaschutzprogramms, abgeschlossen worden. Skeptisch machen kann einen schon, dass sie die zentrale Untersuchung im Auftrag von Agora et al., welche den Anpassungsbedarf in Deutschland aufgrund des europäischen Green Deal kalkuliert hat, nicht angeführt ~~wird~~. Auch fällt auf, dass die Bundesregierung nicht behauptet, die Sektorkopplung oder die Nationale Wasserstoffstrategie in ihren Effekten auf die Stromnachfrage berücksichtigt zu haben. Die Passage in der Gegenäußerung ist somit eine Aufforderung selber nachzusehen, was die von der Bundesregierung angeführten Studien wirklich sagen.

Das Ergebnis: Beide Szenarien zeigen, dass mit den Maßnahmen des Klimaschutzprogramms 2030 alleine das Treibhausgas-Minderungsziel für 2030 von minus 55 Prozent verfehlt wird:

Öko-Institut: minus 51 Prozent Treibhausgas -Emissionen bis 2030, Strombedarf: 567 TWh. (S. 23 & 70)
Prognos: minus 52 Prozent Treibhausgas -Emissionen bis 2030, Strombedarf: 591 TWh. (S. 68 & 90)

Es gibt ein einziges begriffliches Schlupfloch, auf das die Bundesregierung implizit abgestellt haben könnte: Ein stärker vor 2030 vorgezogener Kohleausstieg reduziert den Bruttostromverbrauch deutlich – Kohlekraftwerke haben einen erheblichen Eigenbedarf. Ein solcher Kohleausstieg, gegen die Beschlusslage, ist aber nichts, was die Bundesregierung explizit zur Rechtfertigung anführen könnte.

Eigentlich besagen beide Szenarien, auf die die Bundesregierung hier verweist: Realistisch zu erwarten ist die Nachfrage nach Strom im Jahre 2030 gemäß dem Agora-Szenario, das sind 640 TWh. Realistisch ist dann auch eher eine Erneuerbaren-Quote von 70 – 75 Prozent in 2030.

Der Bundesrat zieht auch Folgerungen für die Ausbaumengen – in folgender ambivalenter Formulierung:

„d) Vor diesem Hintergrund fordert der Bundesrat die Bundesregierung auf, eine Anpassung der Ausbaupfade für die Erneuerbaren Energieträger vorzulegen, damit eine für alle Akteure planungssichere Erreichung des 65 Prozent-Ziels bis zum Jahr 2030 sichergestellt wird. Der Bundesrat hält dafür eine deutliche Steigerung des Ausbaus der Windenergie an Land auf durchschnittlich 5 Gigawatt pro Jahr sowie der Photovoltaik auf durchschnittlich 10 Gigawatt pro Jahr für den Zeitraum 2021 bis 2030 für erforderlich.“

Der Bundesrat konzentriert sich auf die beiden volatil einspeisenden Quellen mit relativ geringer Volllaststundenzahl – beides an Land, wo die Bundesländer zentrale Kompetenzen haben. Den Terminus „Ausbau“ kann man als Netto-Begriff, als Ausbau der Kapazität im Bestand, verstehen – man kann darunter aber auch lediglich die jährlichen Ausschreibungsmengen verstehen, also den Brutto-Zubau. Mit einem Netto-Verständnis stellt sich die Forderung des Bundesrates im Verhältnis zum gegenwärtigen Anlagenbestand sowie im Verhältnis zur Auslegung des Ziels durch die Bundesregierung wie in der Tabelle gezeigt dar. Der Unterschied an Land, also unter Flächeninanspruchnahme, ist schon gewaltig: Zusammen 82 GW, das ist eine Verdoppelung des Zubaus in der nächsten Dekade.

Kategorie	Ist 2019	Erwartet 2020	Ziel 2030	Ziel 2030
			BuRe Gesetz	BR
Windenergie auf See	7,5		20	20
Windenergie an Land	53,3	55	71	105
Photovoltaik	49	54	100	154
Biomasse	8,9		8,4

Aufwuchsziele für Erneuerbaren-Kapazitäten für das Jahr 2030 im Entwurf des EEG 2021 (Angaben in GW).

Was der Hintergrund der Kalkulation im Umweltausschuss des Bundesrates ist, ist nicht dokumentiert. Wenn man jedoch ein Brutto-Verständnis bei der Forderung des Bundesrates unterstellt, dann entsprechen die vom Bundesrat geforderten Zuwächse recht genau dem, was in dem Agora-Szenario angenommen wird, mit einem Anteils-Ergebnis in 2030 von 69 Prozent.