Das Geld liegt – für den Staat – auf der Straße. Das Beispiel Flughafen-slots

Zeitnischen für Abflug- und Lande-Rechte an Flughäfen zu besonders begehrten Zeitpunkten tragen den Namen “Slots”. Die slots sind bewertete Vermögensgegenstände in den Bilanzen der Fluggesellschaften, obwohl sie nach dem “Großvater-Prinzip” vergeben worden sind, das heißt kostenlos und prinzipiell auf ewig – folglich sind Besitzer der Altrechte heute weit überwiegend die alteingesessenen Airlines.

Grafik: Nata Uchava, Michael Wildberger.

Verkehr ist Bewegung im Raum, gegen den je spezifischen Reibungswiderstand zu Wasser, zu Luft, unter der Erde (Pipelines) und an Land. Bewegung im Raum, die Überwindung von Distanzen, erfordert deshalb Kraft, welches die edelste und deswegen wertvollste unter den Energieformen ist. Heute wird diese edle Form von Energie nach dem Verbrennungsprinzip unter Nutzung fossiler und deshalb verunreingter Stoffgemische bereitgestellt. Solange das noch der Fall ist, ist Verkehr zwangsläufig schmutzig und gesundheitsschädigend. Diese Aussage gilt auch nach 50 Jahren Umweltpolitik in Europa, mit erheblichen Erfolgen. Dennoch gleicht all dies einem Rennen mit einem sich wegbewegenden Ziel – es werden immer erneut Gesundheitsprobleme erkannt, die WHO hat am 22. September 2021 den Feinstaub in diesem Sinne an die große Glocke zu hängen versucht. Deutsche Fachgesellschaften unterstützen das.

Das heutige Rest-Ausmaß solch schmutzigen Verkehrs ist nur dann legitim, wenn er nicht subventioniert würde; wenn dieses Ausmaß nicht hypertroph wäre, weil gleichsam durch staatliche Entscheidungen „provoziert“. Dabei ist es nicht so, dass finstere Bürokraten oder Lobbyisten böse Absichten hegten und diese Subventionen durchgedrückt hätten. Nein, in aller Regel handelt es sich um einen Altbestand an Regulierung. Der ist erst dadurch obsolet geworden beziehungsweise hat dadurch Subventionscharakter erhalten, dass sich das Umfeld, auch an alternativen Optionen, geändert hat. Die überkommene Vergabe von Start- und Landerechten zählt zu solcherart unintendierten Zuwendungen beziehungsweise zu Handhabungen der Öffentlichen Hände, die gewisse Verkehrsträger diskriminieren. Sie ist finanziell vermutlich quantitativ bedeutend und zugleich weitgehend unbekannt. In der Fachcommunity ist das präsent, im breiteren Publikum und in der Finanzpolitik aber wird sie kaum adressiert.

Die kostenlos vergebenen knappen Slots an Großflughäfen

Verkehrsflughäfen sind Teil der Flugverkehrswirtschaft in Deutschland, die insgesamt rund 25 Milliarden Euro pro Jahr Wertschöpfung (direkt und indirekt) erbringt. Der Luftverkehr in Deutschland wird durch das Vorhalten von Infrastruktur, konkret Flughäfen, politisch ermöglicht, gegebenenfalls gefördert. Der Umschlag von „ermöglicht“ zu „gefördert“ liegt da, wo vom Staat mehr an Flughäfen zugebaut beziehungsweise vorgehalten wird als absehbar nachgefragt werden wird. Wobei Deutschland als ehemaliger Frontstaat in der Zeit der Ost-West-Konfrontation nach dem Zweiten Weltkrieg schon etwas Besonderes ist: Nirgendwo sonst gibt es eine solche Dichte aufgelassener militärischer Flugplätze, die nach Ende der militärischen Nutzung zu „konvertieren“ waren – so wurden regelmäßig Zivilflughäfen daraus, in Trägerschaft des jeweiligen Standort-Bundeslandes. Die Billig-Airlines machten daraus, aus dem Ausspielen der Regionen in ihrer Konkurrenz, ein florierendes Geschäftsmodell.

Es gibt dessen ungeachtet auch in Deutschland eine Knappheit an Flughafen-Kapazitäten. Die tritt zumeist auf an den Großflughäfen, die City-nah sind und zugleich als Drehkreuze, mit Anschlussflügen, dienen. Knapp sind dort Zeitnischen für Abflug- und Lande-Rechte zu besonders begehrten Zeitpunkten. Die tragen den Namen „Slots“. Die waren nicht immer schon knapp, sie sind erst knapp geworden im Zuge des atemberaubenden Wachstums des Luftverkehrs in den vergangenen drei Jahrzehnten.

Die Erfahrung in der Vergangenheit zeigt: Die Nachfrage nach Luftverkehrsleistungen wuchs und wuchs. „Sie wächst“, so wird absichtsvoll formuliert. Das ist eine sprachliche Transformation von der Vergangenheitsform in das Präsens der Dauer. Diese Transformation erleichtert die Extrapolation des beobachteten Wachstums in die Zukunft. So behaupten es denn auch die Betreiber der Großflughäfen in Deutschland. Folglich sei es Aufgabe des Staates, bei den Großflughäfen immer noch Kapazität zuzubauen. Allein die prognostische Behauptung des Bedarfs ist es bereits, welche einen enormen rechtlichen Vorteil in den Abwägungen, welche das raumplanerische Verfahren erfordert, mit sich bringt. Was einmal mit solcherart Unterstützung gebaut ist, muss anschließend auf Dauer ausgelastet werden – so die betriebswirtschaftliche Logik aller Betreibergesellschaften von Flughäfen, hinter denen in Deutschland fast immer eine Gliederung des Staates steht. Also muss eine betriebswirtschaftliche Preispolitik gefahren werden, welche die Kosten für den eigentlichen Zweck, den Flug, für den Kunden niedrig hält. So erklärt sich das hohe Preisniveau der Nebenleistungen an Flughäfen im Non-Aviation-Bereich, insbesondere des Parkens. Da hat ein Flughafen ein Monopol, bei den Flugleistungen hingegen steht er im Wettbewerb. Die Umsätze und somit die Mieten im Non-Aviation-Bereich hängen stark von der Anzahl an Passagieren auf einem Flughafen ab. Flughafenbetreiber haben daher einen Anreiz, Entgelte für Fluggesellschaften (insbesondere Entgelte pro Passagier) niedrig zu halten, um mehr Passagiere über den Flughafen zu lenken und so ihre Umsätze im Non-Aviation-Bereich zu steigern. Die eigentlichen flugbezogenen Leistungen der Flughäfen in Deutschland sind somit gering, machen nur einen kleinen Teil der Wertschöpfung der Luftfahrtbranche insgesamt in Höhe von 25 Milliarden Euro pro Jahr aus.

Hinter dem Wachstum an Flughäfen-Kapazitäten steht letztlich der Wettbewerb der Bundesländer. Wenn diese These stimmt, dass weitgehend das Angebot die Nachfrage schafft, dann stehen hinter dem Nachfragewachstum ebenfalls die Bundesländer mit ihrem Wettbewerb um Wertschöpfung auf eigenem Boden.

Slots und deren Knappheit

Abflug- und Landerechte sind pro Zeiteinheit definiert. Fluglinien benötigen sie in einer gewissen Konstanz, um ihre komplexen Fahrpläne gestalten zu können. Eine Knappheit entsteht durch Nachfrage-Wachstum, sie entsteht dann zu bestimmten Zeitpunkten. Anlass für Begrenzung kann irgendeine infrastrukturelle Eigenschaft eines Flughafens sein. Beispielhaft ist die Situation in der Großregion London. Entscheidend für die jeweilige Knappheit an den drei Flughäfen London-Heathrow, London-Gatwick und Stanstedt ist Unterschiedliches. In London-Heathrow, der zu den drei Super-überlasteten Flughäfen auf der Erde zählt (neben Schiphol und Singapur) gibt es eine Flugbewegungsbegrenzung auf 480.000 Flüge pro Jahr – die Startbahnen würden mehr erlauben; in Gatwick lässt die Startbahnkapazität nicht mehr zu. In Stanstedt sind die Abfertigungskapazitäten in Spitzenzeiten das Nadelöhr.

Die Aufgabe, mit aufwachsenden Knappheiten umzugehen, entstand in einer Zeit, da Fluggesellschaften noch national und der Flugverkehr nicht in den Wettbewerb entlassen worden war, als es die Konkurrenz durch Billigflieger nicht gab. Die EU-Regulierung 95/93, die so genannte „Slot-Regulation“, wurde im Jahre 1993 eingeführt. Seitdem ist das Passagiervolumen weltweit von 1,3 auf 4,2 Milliarden Personen gestiegen, hat sich verdreifacht. Europas Flughäfen gehören zur Spitze der Flughäfen mit Knappheiten, die zu bewirtschaften sind. Solche Flughäfen gelten als „Level 3“-Flughäfen. Davon gibt es weltweit 204, davon 104 in Europa (incl. UK). Das bedeutet, dass die Regulierung zum Umgang mit Knappheiten, die 1993 konzipiert worden ist, zunehmend angewandt wird und an Umfang zugenommen hat.

Regulierung der Vergabe knapper Slots

Die Grundidee der Regulierung der Slot-Vergabe in Europa basiert auf einem internationalen Konsens der Airlines, welcher im Jahre 1973 erstmals unter der International Air Transport Association (IATA) festgehalten wurde, in den „Worldwide Slot Guidelines“. Sie wurden regelmäßig überprüft, zuletzt (2019) neugefasst unter dem Titel „Worldwide Airport Slot Guidelines“ (WASG). Die Ergänzung des Titels um „Airport“ besagt, dass nun der Weltverband der Flughäfen mit an Bord der Autorschaft ist – angemessenerweise. Der Fokus der Regelung, der durch die beiden tragenden Verbände vorgegeben ist, lässt entsprechend das mögliche nationalstaatlich-fiskalische Interesse an der Abschöpfung von Renten aus der zunehmenden Knappheit außen vor.

Grundzüge der geltenden Regelung sind:

Rechte gelten und sind definiert pro Halbjahr (Sommer / Winter).
Rechte werden nach dem „Großvater-Prinzip“ vergeben, das heißt kostenlos und prinzipiell auf ewig. Folglich sind Besitzer der Altrechte heute weitüberwiegend die alteingesessenen Airlines.
Das „auf ewig“ gilt nicht ohne Bedingung. Wer seine Rechte nicht benötigt und das dadurch offenbart, dass er sie unzureichend verwendet, dem werden sie entzogen. Dafür sorgt die so genannte „use it or loose it“-Regelung nach dem 80/20-Prinzip. Das besagt: Wer eine eingeräumte Zeitnische in einem Halbjahr um mehr als 20 Prozent ungenutzt lässt, dem werden sie, diese Wertgegenstände, entzogen. Das ist ist also eine Fallbeil-Regelung, sie ist wie immer schwer zu administrieren. Es kommt auf die verwendeten Indikatoren und deren exakte Definition an. Gemessen wird das 80/20-Prinzip an der Verwendung der jeweiligen Zeitnische qua getätigten Flugbewegungen, nicht qua Beföderungsleistungen. Man kann sich leicht vorstellen, welche Interpretationsräume das belässt: von der Interpretation von Verspätungen bis hin zur Nutzung durch Leerflüge. Allerdings sind viele der in der EU-Slot-Verordnung offen gelassenen Fragen in der WASG geklärt, und der so genannte „Koordinator“ sieht sich daran gebunden. Kommt es dazu, dass Rechte verfallen, so ist es Aufgabe des Koordinators, über deren Verwendung zu entscheiden. Rückfallende Rechte hat er zur Hälfte an Neubewerber zu vergeben.
Der Koordinator ist rechtlich unabhängig. In Deutschland ist mit dieser Aufgabe die Fluko Flughafenkoordination Deutschland GmbH betraut.
Slot-Rechte sind keine Eigentumsrechte der Flughäfen, es handelt sich vielmehr um zeitlich beschränkte staatliche Lizenzen, welche von der Fluko im Auftrag des Staates vergeben werden. Sie können auf einem Sekundärmarkt zwischen den Rechteinhabern, den Airlines, „getauscht“ werden, auch mit „Begleitzahlungen“, um Wertdifferenzen auszugleichen. Ihre Werte sind somit feststellbar, in nicht-rechtlicher Sprache kann man sagen, sie werden gehandelt. Auch eine zeitlich begrenzte Übertragung per Leasing ist üblich – letzteres insbesondere unter Airlines, die sich zu so genannten „Allianzen“ zusammengeschlossen haben. Im Konkursfall ist in UK höchstrichterlich entschieden worden, dass die Rechte Teil der Konkursmasse sind und durch Übertragung gegen Entgelt, also durch „Verkauf“, für die Ansprüche der Gläubiger genutzt werden können – in Deutschland gilt das aber nicht. Es steht zu vermuten, dass Slots in Bilanzen führender Airlines einen nicht unwesentlichen Vermögenswert darstellen – erreicht durch nicht mehr als durch Nutzung der einmal zugeteilten Start- und Landerechte über die Zeit.
Der Sekundärmarkt ist höchst intransparent gehalten. „Tausch“ und Leasing sind in der Richtlinie geregelt und meldepflichtig an den Koordinator. Allfällige „Begleitzahlungen“ sind es nicht. Höchstpreise, für Heathrow gezahlt, werden mit 75 Millionen US-Dollar genannt; übliche Werte in Heathrow seien 15 Millionen US-Dollar am Morgen, 10 Millionen US-Dollar mittags und 5 Millionen US-Dollar am Abend. Die genannten Höchstpreise erklären sich vermutlich daraus, dass Rechte im Wettbewerb zwischen Alt-Linien und Neubewerbern eine strategische Bedeutung haben können und deswegen gelegentlich Spitzenpreise erbringen.
Slots schaffen einen erheblichen Unterschied in den Wettbewerbspositionen von Alt-Linien und Newcomern. Die Ausgründung von Billig-Airlines von Alt-Linien erlaubt die Nutzung deren Slots an attraktiven Flughäfen, während Dritt-Airlines auf Billig-Flughäfen in abgelegener Lage auszuweichen gezwungen scheinen. Das ist ungleicher Wettbewerb. Wettbewerbsbehörden dringen seit Jahren deshalb auf eine Refom der slot-Regulierung. So auch die deutsche Monopolkommission zuletzt im Jahre 2017.
Nicht im Blick der Reformbestrebungen sind bislang Interessen des Fiskus. Der knappheitsbedingt aufgewachsene Rechte-Bestand stellt einen erheblichen Vermögenszuwachs, also Einkommen, dar. Er ist den Alt-Airlines zugeflossen, ohne dass von diese dafür irgendeine Leistung erbracht hätten. Ob dieser Zufluss angemessen bewertet und damit der Ertragsteuer unterworfen wird, ist unbekannt; seine Ertragsteuerfreiheit wäre unbegründet. Die umsatzsteuerliche Behandlung der Sitte des Leasing ist ebenfalls ungeklärt. Warum die kostenfreie Vergabe in Zukunft beibehalten werden soll, gehört zu den offenen Fragen in diesem Kontext. Alle diese Fragen stellen sich, verfolgt aber werden sie wenig intensiv nur. Die Ökonomen fordern in diesem Kontext eine Versteigerung, aber das ist schon eine spezielle Form der kostenpflichtigen bzw. rentenabschöpfenden Vergabe. Die Auktionierung abzulehnen, weil zu kompliziert, ist den Interessenten leicht, denn sie können zu Recht darauf verweisen, dass zu jedem slot ein komplmentärer slot auf dem Zielflughafen gehört. Das koordiniert immer neu zu vegeben, ist ein Ding der Unmöglichkeit.

Ausblendende Debatte in Deutschland und seitens der Flugindustrie

Der Staat ist knapp an Finanzmitteln. Verschärft wird das durch den breiten Konsens, dass im Falle von Katastrophen sowie zur Unterstützung eines als erforderlich erkannten Strukturwandels die Öffentlichen Hände einstehen müssen. Die öffentliche Debatte zur Gewinnung der dafür erforderlichen Finanzmittel aber beschränkt sich auf die Erhebung von Steuern.

Zur Erzielung von Einnahmen aus Steuern steht aber auch das weite Feld der Optionen bereit, eine etablierte Steuergesetzgebung vollständig anzuwenden, das heißt die Tendenz zur Steuerverkürzung mit angemessenen Mitteln in Schach zu halten. Schon das wird lediglich dann getan, wenn eine in besseren Kreisen bestens bekannte Form der Verkürzung massiv zum Thema in den Medien gemacht wird – was deren Kompetenz und auch deren Willen übersteigt.

An der Behandlung von Cum/Ex konnte man ein beliebtes Thematisierungsmuster derjenigen Kreise in der deutschen Politik erneut besichtigen, die eine präzise Anwendung von bestehenden Steuergesetzen zu verhindern suchen. Sie sprechen dann umgehend von der Nutzung von „Löchern in der Steuergesetzgebung“, das heißt sie verwenden eine unbegründete, möglicherweise unzutreffende Bildsprache, um das, was stattgefunden hat, im öffentlichen Narrativ zu legalisieren und damit einen Handlungsbedarf im Felde der Steuereintreibung zu negieren.

Daneben gibt es Phänomen der Untreue im Bund-Länder-Verbund zur Steuereintreibung – doch das wird fast nie öffentlich zum Thema gemacht.

Weiters existiert das weite Feld der Optionen, ein pures Einheimsen knappheitsbedingter Erträge, die definitorisch leistungsloses Einkommen darstellen, nicht länger zuzulassen – dafür wurde hier beispielhaft die kostenlose Slot-Gewährung zum Thema gemacht. Warum sollen die Besitzer knapper Güter immer noch reicher werden, ohne dass sie dafür etwas geleistet hättten?

Da liegt das Geld für den Staat gleichsam auf der Straße. Er müsste sich nur die Mühe machen, diese Quellen zu identifizieren und das daraus sprudelnde Geld aufzuheben. Die ausblendende Slot-Regulierung ist ein Beispiel unter vielen möglichen nur.

Die Technik der Ausblendung ist ein von Medienprofis geübtes Handwerk. Erhellend ist deshalb die Art und Weise, wie der Branchenverband IATA das Slot-Thema framed. Seine Darstellung stellt darauf ab, sich gegen die „Versteigerung“ von Slots zu wenden, indem die vielen Schwierigkeiten und Einschränkungen, die damit verbunden sind beziehungsweise sein können, zum Thema gemacht werden. In der Sache ist dem, wie erwähnt, kaum zu widersprechen.

Widerspruch zu erfahren hat hingegen die Perspektive, der frame, der damit zu etablieren gesucht wird. Auktionen sind schließlich nur ein Mittel unter vielen zu dem Zwecke, die „Renten“, das mit Slots verbundene leistungslose Einkommen, von den Airlines auf die Allgemeinheit, vertreten durch den Staat, zu verschieben. Dieser Zweck wird einfach weggelassen in der Thematisierung durch IATA. Es gibt keine Zwangsläufigkeit, den Wert von Slots durch Versteigerungen festzustellen. Es geht auch anders. Schließlich sind Slot-Rechte bewertete Vermögensgegenstände in Bilanzen. Bewertet wurden sie auch ohne Versteigerung, der Sekundärmarkt gibt hinreichend Anhaltspunkte für eine Bewertung und auch für die Feststellung einer Wertsteigerung.