Das Nuklear-Abkommen mit Iran: Perspektiven für den Nahen Osten heute und unter dem Druck der Klimaherausforderung

Die Kolumne von Hans-Jochen Luhmann

Kann das umstrittene Nuklear-Abkommen der USA und anderer Staaten mit dem Iran die republikanische Mehrheit in beiden Häusern des US-Kongresses und einen US-Präsidenten überleben, der sich im Wahlkampf offen ablehnend zu dem Abkommen geäußert hat? Kann dieses Abkommen auch das Ergebnis der Wahlen im Iran im Juni 2017 überleben? Die Zustimmung zu dem Abkommen in beiden Staaten steht in Wechselwirkung miteinander: Die Zustimmung kann sich gegenseitig bestärken, sie kann aber auch in Richtung Erosion des Abkommens gebracht werden. Und folglich ist zu fragen: Wer, auf welcher Seite, hat daran, in welcher Richtung und aus welchen Gründen, ein dezidiertes Interesse?

Als Kürzel bzeichnet JCPOA das Nuklear-Abkommen mit dem Iran. Es steht für Joint Comprehensive Plan of Action. Geschlossen haben Abkommen die USA, Russland und China sowie Großbritannien, Frankreich und Deutschland als auch die EU auf der einen Seite mit dem Iran auf der anderen Seite. Deswegen wird es auch „E3/EU+3-Abkommen mit dem Iran“ genannt. In den USA ist eine andere Zählweise in der Benennung üblich, dort heißt es „nuclear deal between the P5+1 countries (United States, United Kingdom, France, Germany, Russia, and China) and Iran“. „P5“ sind die ständigen Mitglieder im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen – hinzu tritt, das ist die „1“, Deutschland.

Die Verhandlungszeit betrug zwölf Jahre, aufgenommen wurden die Verhandlungen im Jahre 2003, also noch in der Zeit der Regierung Bush jr., alsbald nach 9/11, damals aber allein von den drei europäischen Mächten initiiert. Die übrigen drei Mitglieder des UN Sicherheitsrates traten erst im Jahre 2006 hinzu, nachdem die Internationale Atomenergiebehörde das iranische Atomprogramm in einem Bericht an den Weltsicherheitsrat problematisiert hatte. Der Verhandlungsverlauf ist hier zusammengefasst. Faktisch handelt es sich bei dem Abkommen um ein regionales Non-Proliferations-Abkommen – ohne dass es einen formellen Bezug zum globalen Atomwaffensperrvertrag gäbe. Das ist das Innovative daran.

Unterzeichnet wurde das Abkommen schließlich am 14. Juli 2015 in Wien. In Kraft trat es am 16. Januar 2016, dem Tag, auf den die einschlägigen Sanktionen der USA, der EU und des Weltsicherheitsrates außer Kraft gesetzt wurden.

Das Abkommen als solches, im rein rechtlichen Sinne, funktioniert bislang. Und doch ist es umstritten, wird es abgelehnt. Das gilt beidseits, sowohl für Washington als auch für Teheran. Auf beiden Seiten gibt es Kreise, die aus tiefer Verletzung heraus feindliche Gefühle hegen. Die Gefahr für das junge Abkommen, wie immer: Wenn der Geist eines Abkommens nicht gehalten wird, dann ist über kurz oder lang auch das Abkommen selbst in der Gefahr zu erodieren. Skepsis gibt überdies in Staaten des Nahen Ostens, in Kairo und in Ankara; explizite Ablehnung insbesondere in Riad.

Die USA könnten das JCPOA zwar einseitig aufkündigen – das aber bedeutete kein Ende des JCPOA. Formal zumindest. Das JCPOA ist ein multilaterales Abkommen, kein unilaterales. Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen hat das JCPOA zudem mit seiner Resolution 2231 (2015) bestätigt und ihm den Charakter eines internationalen Vertrages gegeben. Es gilt jedoch einmal mehr: Der Sinn von Verträgen besteht nicht in ihrem Wortlaut. Zum ersten „Geburtstag“ im Januar 2017 hat die Vereinigung Deutscher Wissenschaftler (VDW) zusammen mit dem Academic Peace Orchestra Middle East ein Pressegespräch veranstaltet – nicht nur um zu feiern sondern auch in Sorge um dessen weiteres Schicksal.

Was der Iran gab: Die nuklear-politischen Non-Proliferations-Inhalte des Abkommens

Bei JCPOA handelt es sich um ein innovatives Non-Proliferations-Abkommen, auch wenn es nicht im Kontext des Atomwaffensperrvertrages geschlossen wurde. Es wurde aber durch den dort vorgesehenen Inspektionsmechanismus angeschoben. Vor dem Abschluss von JCPOA produzierte der Iran in seinen verbunkerten Zentrifugen-Anlagen in Natanz Uran mit einem Anreicherungsgrad nahe 20 Prozent; er besaß zudem einen hohen Vorrat an Uran mit diesem Anreicherungsgrad. Die sogenannte „breakout time“ für den Iran, also die Zeitspanne, hinreichend viel hochangereichertes Uran herzustellen, um damit eine nukleare Waffe bauen zu können, betrug lediglich wenige Wochen. Heute sieht das deutlich anders aus:

Der Iran hat etwa zwei Drittel seiner Zentrifugen deaktiviert und unter Aufsicht der Internationalen Atomenergiebehörde gestellt.
Er produziert kein auf etwa 20 Prozent angereichertes Uran mehr und hat mehr als 95 Prozent seines Vorrats daran exportiert.
Der Iran produziert nur noch das für die zivile Nutzung in Kernkraftwerken übliche, auf 3,67 Prozent angereicherte Uran.
Dadurch ist die breakout time des Iran auf viele Monate gestiegen.
Ein überraschender breakout des Iran bei waffenfähigem Uran ist ausgeschlossen, weil Inspektoren der Atomenergiebehörde nun das Recht eines täglichen Zutritts zur Anlage in Natanz haben; zudem erlauben Überwachungs-Apparaturen kontinuierliche online-Messungen des Anreicherungsgrades.

Bleibt der Plutonium-Pfad. Auch den war der Iran dabei sich zu eröffnen. Auch hier durch Nutzung von dual-use Technologien. Iran entwickelte einen Schwerwasser-Reaktor („Arak“), zivil gedacht für die Schifffahrt. Irans Vorrat an Schwerem Wasser wurde reduziert auf 130 Tonnen und auf diese Obergrenze beschränkt. Ein Schwerwasser-Reaktor vermag auch Plutonium zu produzieren, die Menge ist design-abhängig. JCPOA sieht in Annex 1 ein Re-Design vor, welches die nebenläufig produzierte Plutoniummenge auf etwa 10 Prozent im Vergleich zum ursprünglichen Design senkt. Wenn der Reaktor in Betrieb gegangen sein wird, wird zudem der abgebrannte Brennstoff mit dem produzierten Plutonium aus dem Iran herausgeschafft. Damit sind dem Iran die Mittel genommen, Plutonium zu produzieren, das alternative Material für nukleare Sprengkörper.

Was die USA beziehungsweise die E3/EU+3 gaben: Die Aufhebung von Wirtschafts-Sanktionen

Wie jeder Deal so lebt auch dieser mit dem Iran vom Geben und Nehmen – jede Seite muss ihren Vorteil haben. Das Geben der E3/EU+3 besteht in der Suspendierung von Sanktionen (gegen den Iran), welche die USA beziehungsweise die EU je unilateral erlassen hatten, sowie von Sanktionen, die der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen (UNSC) multilateral erlassen hatte. Das Weitergehende, deren allfällige gänzliche Aufhebung, wurde in Aussicht gestellt. Es gelang der Obama-Administration auch, diesen Vertragsinhalt, gegen den dezidierten Widerstand der Republikaner in der Washingtoner Legislative, durchzusetzen. Deren Haltung macht die jetzige Situation, nach dem Mehrheitswechsel in Washington, so brenzlig.

Die rechtliche Durchsetzung in Teheran lief ähnlich harzig ab. Revolutionsführer Khamenei versagte seine Identifikation mit dem Ergebnis, es ist also „nur“ das Ergebnis der Regierung unter Ministerpräsident Rohani – der aber steht im Juli 2017 zur Wiederwahl.

Aus Kreisen der US-Sicherheits-Community, die dem JCPOA verbunden sind und seinen Erfolg wünschen, werden gegenwärtig Vorstöße unternommen, um die neu ins Amt gelangende Administration zumindest davon abzuhalten, schon alsbald nach Amtsantritt Signale auszusenden, dass sie gewillt sei, das Abkommen in die Tonne zu treten. Dann nämlich ist wahrscheinlich, dass es in Reaktion darauf mit dem Wahlergebnis in Teheran in der Tonne landen wird. Seitdem Trump President elect geworden ist, hat er sich zum Iran-Abkommen nicht mehr (abfällig) geäußert. Seine Kandidaten für einschlägige Schlüsselämter in der Regierung haben sich in den Anhörungen so geäußert, wie von Bernd Kubbig zusammengefasst:

„Rex Tillerson äußerte sich unbestimmt in seiner Anhörung dahingehend, dass er den JCPOA erst einmal „prüfen“ lassen wolle. Demgegenüber bezog James Mattis klar Position, und zwar gegen die des Wahlkämpfers Trump: „It is an imperfect arms control agreement – it’s not a friendship treaty.“ […] But when America gives her word, we have to live up to it and work with our allies.“ Dieses klare Statement für den Erhalt des JCPOA ist umso bemerkenswerter, als Mattis in seiner früheren Funktion als General bei der Spitze der Obama-Administration in Ungnade gefallen war, weil er einen härteren Kurs gegenüber Teheran befürwortet hatte.“

Die Asymmetrie in der Verbindlichkeit beim Geben und beim Nehmen

Das Abkommen ist gefährdet – aber offenkundig nicht dadurch, dass die USA es kündigen. Es ist ein multilaterales Abkommen, mit dem die Weltgemeinschaft dem Iran zu verstehen gegeben hat: Wir wollen keine (weiteren) Nuklearmächte in der Konfliktregion „Naher Osten“. Wenn nun ein Vertragspartner, die USA, unverständlicherweise, ausstiege, so gilt das Abkommen dessenungeachtet weiterhin.

Die Gefährdung des Abkommens lauert anderswo. Die kommt dann in den Blick, wenn man die Asymmetrie der rechtlichen Verpflichtungen hervorhebt, die beide Seiten eingegangen sind.

Der Iran hat mit dem Abkommen konkrete technische Optionen aus der Hand gegeben, die ihn in die Lage versetzt hatten, kurzfristig einen nuklearen Sprengkörper zu bauen. Ohne Bruch des Abkommens kann der Iran nur dann wieder in Besitz einer Option zum Bau der Bombe kommen, wenn es sich neue technische Optionen eröffnet (zum Beispiel eine neue Zentrifugentechnologie, die viel schneller dasselbe Anreicherungsergebnis erreicht – diese Option aber ist erkannt und wurde durch eine Beschränkung im Abkommen berücksichtigt).
Die USA hingegen haben lediglich solche Sanktionen zur Aufhebung gestellt, die erlassen und begründet wurden im Hinblick auf die Nuklearaktivitäten Irans – prinzipiell gilt das auch für die EU, doch deren Sanktionsregime ist weit weniger ausgefeilt und drückend. Daneben haben die USA weitere Sanktionen auferlegt, aus nicht-nuklearen Motiven beziehungsweise Anlässen (zum Beispiel Unterstützung von Terroristen, Menschenrechtsverletzungen, Aktivitäten im Bereich ballistischer Raketen). Deren Aufhebung ist nicht Gegenstand von JCPOA, mehr noch, sie sind überhaupt nicht Gegenstand – nach dem Motto „Alles, was nicht verboten ist, ist erlaubt“ können sie bestehen bleiben oder sogar ausgeweitet werden. Willkür ist damit Tür und Tor geöffnet. Im Prinzip.

Aus Sicht Teherans besteht der Gewinn aus dem Abkommen und dem darin enthaltenen Verzicht auf die Nuklearoption in der Option des wirtschaftlichen Aufschwungs durch Entblockierung von Guthaben (rund 100 Milliarden US-Dollar), Rückkehr in die Weltwirtschaft, das Verlassen des Paria-Status. Das eröffnet Absatzmärkte und Devisenzuflüsse; und zugleich Zugang zu Technologien, die bislang nicht verfügbar waren – übrigens nicht nur für zivile Güter, das gilt auch für Rüstungsgüter.

Diesen erwarteten Gewinn können die USA mittels ihrer Macht und Sitte, ihre unilateral erlassenen Sanktionen weltweit durchzusetzen, wieder einsammeln, durch zusätzliche Sanktionen gegen den Iran bei Rubrizierung unter einen der anderen angeführten Sanktions-Gründe. Ein solches Durchkreuzen dessen, was sich der Iran erwartet (hat) aus dem Abkommen, ist den USA möglich, ohne gegen den Wortlaut des JCPOA zu verstoßen – lediglich gegen den Geist, aber was heißt da „lediglich“? Das heißt das Gelingen des Abkommens hängt von der Innenpolitik in den USA ab.

Ab hängt es davon, dass dort auf Bundesebene die Republikaner das Abkommen, welches der „gegnerische“ Präsident ausgehandelt und geschlossen hat und gegen ihre (unterlegene) Stimmenzahl im Kongress durchgebracht hat, im Rückblick akzeptieren, obwohl sie nun die Mehrheit haben und das angeführte Doppelspiel mit den Sanktionen (Fachausdruck secondary sanctions) durchzusetzen in der Lage wären. Großmut ist von ihnen gefordert. Großmut aber ist in der wettbewerbsbestimmten, mit harten Bandagen verfochtenen (Partei-)Politik eine äußerst knappe Ressource.
Das US-amerikanische Sanktionswesen ist aber nicht allein eine Waffe im Köcher der Washingtoner Administration, es hat sich über die letzten Jahrzehnte vielmehr zu einem regelrechten Dschungel ausgeweitet, sodass es nicht mehr von einer einzigen (ordnenden) Hand zu steuern ist, als ganzes somit kein mögliches quid-pro-quo mehr ist. Zwischenzeitlich haben 32 Staaten der USA, also mehr als die Hälfte, eigene Sanktionen erlassen! Vgl. hier, S. 7.

Die regionalen Auswirkungen dessen, was der Iran „nimmt“ beziehungsweise erhält – Perspektiven

Die US-internen Motive für ein Aufrechterhalten der wirtschaftlichen Fesselung beziehungsweise Schädigung des Iran sind eher ideologischer Natur. Demgegenüber hat Irans Konkurrent um die Dominanz als Regionalmacht, Saudi-Arabien, Motive in der Sache, die Eindämmung der vollen wirtschaftlichen Potenz des Iran nicht aufgeben zu wollen. Es geht um das Wettbewerbsverhältnis in der Region, insbesondere in sicherheitspolitischer Perspektive.

Die Struktur des Deals ist wie immer zweiseitig, es wird genommen und gegeben. Genommen wird der Nahost-Mittelmacht mit überwiegend schiitischer Bevölkerung die Option, eine Nuklearmacht zu werden – nicht grundsätzlich, aber doch auf Sicht. Ziel dieses Teils der Verhandlungen war, einen nuklearen Rüstungswettlauf in der Region zu unterbinden. Der Hintergrund und das Motiv, weshalb allseits, vertreten durch die P5+1, ein Rüstungswettlauf generell erwartet wird, ist die Konkurrenz um die Position der regionalen Hegemonialmacht, insbesondere nach dem (absehbaren) Rückzug der USA in der Region. Ausgeschlossen beziehungsweise unwahrscheinlich gemacht ist er durch das Abkommen lediglich in seiner nuklearen Form.

Nicht-nuklear wird er wahrscheinlicher – weil eine Partei, der Iran, nun zusätzliche Mittel erhält zu rüsten. Und das in einer Situation, in der seine zentrale Konkurrenzmacht, Saudi-Arabien mit den Golfstaaten (außer Oman), in finanziellen Schwierigkeiten steckt.

Warum wird der Rückzug der USA auf Sicht allseits erwartet? Ein Motiv dafür ist der Eindruck eines historischen Trends. Die Energie der USA, sich als globale Ordnungsmacht zu verstehen und die entsprechenden Ressourcen aufzuwenden, sich auch entsprechend zu verhalten und sich einzubringen, scheint sich etwa 100 Jahre nach „Erfindung“ dieser Politik unter Präsident Wilson zu erschöpfen zu beginnen.

Das zweite Motiv: Mit dem Durchsetzen der Klimapolitik und dem Abschied des Transportsektors von Erdöl-Derivaten als Treibstoff verlieren die USA das Interesse an einer Stabilisierung der Region am Golf, insbesondere am Freihalten der Seewege aus dem Persischen Golf heraus – das ist absehbar. Saudi-Arabien, die zum Iran polare sunnitische Mittelmacht, durch eine geringe Bevölkerungszahl jedoch mit erheblichem Handicap, verliert seine Schutzmacht. Mitte Februar 1945, auf dem Rückweg von den Verhandlungen in Jalta, hatte Präsident Roosevelt diese Beziehung auf einem Flugzeugträger im Roten Meer gestiftet, die Saudis den Briten abspenstig gemacht. Gut sieben Jahrzehnte lang hatte die Treue gehalten. Nun kündigt sich der Anbruch einer neuen Epoche an.

Politisch bedeutet das: Es steht an, Foren zu erschaffen, in denen Iran und Saudi-Arabien ins Gespräch zu kommen vermögen, um über Vorstellungen einer kooperativen und nuklearwaffen-freien Sicherheitsordnung in ihrer Region zu sprechen. Solche Gespräche müssen konzeptionell vorbereitet werden – nach Lage der Dinge und der verfügbaren Kapazitäten wird das ohne die erfahrenen Think Tanks der westlichen Welt nicht möglich sein. Es geht um eine Sicherheitsordnung, in der – perspektivisch – sowohl Erdöl als auch Erdgas ihren Wert verloren haben. Die Sicherheitsordnung hat auszugehen a) von der energetischen backstop technology „Erneuerbare“; und b) von einer erheblichen naturräumlichen Veränderung des Nahen Ostens durch den voll eingesetzt habenden Klimawandel.