Das Staatsversagen im Abgasskandal

Die Kolumne von Hans-Jochen Luhmann

Die (auf dem Papier) strikten NO_x-Grenzwerte für Fahrzeuge sind notwendig, um Stickoxid-Emissionen kollektiv zu begrenzen. Dieser Politikzug mit langem Atem wurde nach Erkenntnis des Waldsterbens und der Überdüngung europaweit, West und Ost integrierend, auf die Schiene gesetzt und seitdem schrittweise verschärft. Seine Ziele können mit der mittlerweile gezwungenermaßen eingeräumten NO_x-Grenzwertverletzung in Europa nicht mehr eingehalten werden.

Das Europäische Parlament hat zu dieser Problematik der Grenzwertverletzungen am 17. Dezember 2015 einen Untersuchungsausschuss für Emissionsmessungen der Automobilindustrie (EMIS) eingesetzt. Am 19. Dezember 2016 hat der Ausschuss den Entwurf seines Abschlussberichts vorgelegt. Aus diesem Bericht hebe ich hervor:

In führenden politischen Kreisen war bekannt, dass die in der Typzulassung sowie im nachfolgenden Betrieb auf der Straße zu überprüfenden Grenzwerte nicht eingehalten wurden und damit kollektive Emissionsbudgetbeschränkungen überschritten würden. Aus dieser (ungefähren) Kenntnis heraus wurden Barrieren aufgebaut, die es erschweren sollten, die Kenntnis der Missstände in den Status eines Wissens zu überführen. Denn das hätte die politischen Institutionen zum Handeln gezwungen. Diese Macht aber wollten sie nicht den Wissensproduzenten einräumen. Die Art und Weise, wie das gemacht wurde, mit welchen Mitteln die Barriere gebaut wurde, zeigt der EMIS-Bericht frank und frei auf.
Das Motiv war (angeblich): „Entlastung“ der Fahrzeugindustrie nach ihrem Einbruch im Nachgang zur Finanzkrise 2008/09.

Die weitgehende Illegalität des Handelns der Typ-Prüfungs-Behörden bei der Typ-Zulassung und damit die Rechtswidrigkeit vieler der ausgestellten Zulassungen – damit ihre mögliche bis wahrscheinliche Ungültigkeit – macht der EMIS-Bericht hingegen nicht zum Thema. Der Grund dürfte sein, dass dann für mehr als die Hälfte der auf den Straßen befindlichen PKW der Klassen Euro 5/6 ihre Betriebsgenehmigung in Frage gestellt wäre. Es geht um etwa 23,5 Millionen PKW; hinzu kommt eine noch unbekannte Zahl leichter Nutzfahrzeuge. Die sämtlich stillzulegen überstünde keine nationale Regierung in der Regierungsform „Demokratie“. Zudem gilt: Müsste eine solche Zahl von Fahrzeugen qua Nachrüstung in einen Stand gebracht werden, der ihrer Typ-Genehmigung entspricht, wären die Kosten so hoch, dass etliche der europäischen Kraftfahrzeughersteller in die Überschuldung gerieten. Es träte erneut, wie 2008/09, die ‚too big to fail’-Problematik ein. Also werden hier Verhältnismäßigkeits-Formeln in Anspruch genommen.

In Europa kann nicht die ganze Wahrheit des Illegalen im Nachhinein auf den Tisch des Rechtsstaates gelangen, davon ist auszugehen. Die ganze Wahrheit aber scheint ohne rechtliche Wertung nicht zu haben zu sein – also gilt: Der Aufklärungsanspruch ist aus Gründen der Staatsraison zu begrenzen. Diesem Postulat folgt der Brüsseler Ausschuss – selbstredend stillschweigend. Ich habe den Verdacht, dass die angebliche Entlastungsnotwendigkeit lediglich ein dumpfbackiges Stammtischargument ist und war – schließlich zeigen die Untersuchungen, dass viele Fahrzeugtypen die Grenzwerte einzuhalten vermochten. Auch darf man sich durch die hohen Kosten des eingetretenen Schadens nicht den Kopf vernebeln lassen: Die liegen im mehrstelligen Milliarden-Bereich. Doch die ersparten Kosten dürften weit niedriger liegen, vermutlich lediglich im niedrigen einstelligen Milliardenbereich. Rechnet man den Wert der dadurch verursachten vorzeitigen Todesfälle dagegen, dann würde ein nachträgliches Assessment, um das man die EU-Gremien ja bitten könnte, zeigen, dass hier ein massiv negatives Geschäft verfolgt wurde. Eine Direktsubvention wäre deutlich günstiger gekommen.

Gemeinsames und doch unkoordiniertes Außer-Kraft-Setzen der Grenze zum Illegalen

Der Abgas-Fall ist ein Fall des Staatsversagens. Im Zentrum stehen die nationalstaatlichen Zulassungs-Agenturen. Ihnen war die Umsetzung und Durchsetzung der zentral erlassenen Brüsseler Regulierung übertragen worden. Der seinerzeit amtierende EU-Kommissar, Günter Verheugen, gab an, wer für die Wahl eines Settings, in dem die intentionsgerechte Umsetzung nicht zu erwarten war, verantwortlich war:

„There is currently no EU oversight of type-approval of vehicles, and the new Commission proposal aims to introduce an oversight role for the Commission …. The possibility of a more centralised system was discussed before the entry into force of Directive 2007/46/EC, but was discarded by the Member States. [Verheugen]“ (p. 28)

Das Versagen dieser Konstruktion war in ihrem Konzept angelegt. Der europaweite Wettbewerb der Type Approval Authorities (TAA) untereinander führte nicht nur zu einem Preiswettbewerb, er drehte vielmehr in einen (negativen) Qualitätswettbewerb. „Negativer Qualitätswettbewerb“ heißt mindestens: Minderung der Qualität im Einhalten rechtlicher Vorgaben zum Schutze der Umwelt. Auch Typ-Zulassungen wurden ausgegeben, die dem Text der Regulierung aus Brüssel offensichtlich widersprechen.

Sinn der Rechtssetzung war, die Emissionen wirklich, im realen Verkehr, heruntergehen zu lassen, nicht allein die Emissionen auf Rollenprüfständen, wo der vorgeschriebene Testzyklus abgefahren wird. So ist es in den Rechtstexten auch eindeutig formuliert. Die Handhabung in den zehn Type Approval Authorities, die entsprechende Kapazitäten hatten, war eine andere. Der klaren Rechtslage ungeachtet vertrat der Vertreter der TAA Italiens die Auffassung, das Verhalten von Fahrzeugen im Rahmen der Typprüfung außerhalb des vorgeschriebenen Testzyklus anzuschauen, sei ihnen verboten. Der Vertreter der TAA Frankreichs bekannte, sie hätten keinen einzigen Antragsteller („Kunden“) mehr, wenn sie begonnen hätten, das Verhalten von Fahrzeugen außerhalb des Testzyklus zu prüfen. Mit anderen Worten: Aus Gründen des Wettbewerbsdrucks sei es nicht möglich gewesen, sich an die rechtlichen Vorgaben zu halten; gleichsam „höhere Gewalt“ habe vorgelegen.

In ihrem maßlosen Wettbewerb um „Geschäft“ haben die rund zehn beteiligten unter den insgesamt 28 Type Approval Authorities in Europa gemeinsam das „Kind in den Brunnen“ fallen lassen. Nachdem die Vertreter von fünf der führenden TAA vor EMIS in Brüssel in erfrischender Deutlichkeit ausgesagt haben, ist das nun aktenkundig. Das ist eine neue Situation. Kenntnis wurde zu in Akten festgehaltenem Wissen. Handlungsdruck besteht – in hinreichender Weise aber nur, wenn das, was nun gewusst wird, auch geteilt wird. Das Verhalten von Medien in Deutschland und Opposition im Deutschen Bundestag ist dafür nicht hilfreich.

Das Mittel: Der klassische Mechanismus des Nicht-Wahrnehmen-Wollens

Die Abgeordneten im Untersuchungsausschuss (in Berlin war es dasselbe) fragten immer nach Kenntnis von „illegalen Abschalteinrichtungen“ – auf diese sonderbare Frage erhielten sie selbstverständlich immer die Antwort „Nein“. Im Untersuchungsbericht wird das als generell verbreitete Meinung so zusammengefasst. (alles in Factual Part, p. 21)

„Defeat devices were generally not considered among the possible reasons behind the discrepancies between NOx emissions from diesel cars measured in the laboratory and measured on the road, because it was believed that these discrepancies could be sufficiently explained by the fact that the NEDC laboratory test was not representative of real driving, and that manufacturers could optimise their vehicles in order to pass the test cycle while apparently complying with the letter of EU law …“

Belegt wird das mit einer großen Zahl von Zeugenaussagen, dass „man“ eben so „gedacht“ habe. Wohlbemerkt: Abschalteinrichtungen (defeat devices) generell, nicht allein die illegalen, wurden sämtlich selbst als mögliche Gründe ausgeschlossen. Einfach so. Gesucht aber hätte werden müssen nach einem dynamischen Grund. Die Abweichung nämlich nahm zu – der vorgeschriebene Testzyklus NEFZ („NEDC“) in seiner „Unrealistik“, der vorgebliche Grund, blieb aber unverändert immer derselbe; er konnte es offenkundig nicht sein. Schon ein erstaunliches Phänomen, diese so einheitliche Ursachenzuweisung seitens eines Kollektivs hochrangiger Personen, aber mit Kenntnis technischer Laien lediglich.

Dann aber bringt der Bericht doch noch etwas ans Licht, welches diese Einheitlichkeit stört. Es ist ein E-Mail-Wechsel aus der Innenwelt der Kommissionsdienststellen, zwischen Wissenschaft (JRC) und Administration (DGs):

„On 30 April 2012 an internal e-mail from the JRC, with DG GROW in copy, was sent on the subject of a Euro 5a diesel passenger vehicle that was being tested by the JRC. The test results showed that the Euro 5 emission limits were only fulfilled in the temperature range between 20 and 30 °C, but were not met outside of that temperature window. The e-mail also mentions a “memory effect” that was found to influence the engine strategy for at least 20 minutes after starting the engine at a specific temperature. The official in DG GROW who replied to the e- mail, with DG ENV and DG MOVE in copy, stated that “this is very useful and a clear case of “hard” cycle beating” [CIRCA].“

Dazu gab es dann aber keine „follow-up action“. Dasselbe gilt für:

„Other correspondence between the JRC and DG GROW, DG ENV and DG CLIMA, discussing possible “strange” emissions behaviour in 2008 and 2010, seemingly had no follow-up either.“

Der Grund, der seitens der EU-Kommission, auf Direktoren-Ebene, für den mangelnden follow-up angegeben wurde: Die Mail sei dem Direktor nicht zur Kenntnis gekommen …; Subtext: Sonst hätte er ein follow-up veranlasst. Die Funktion der Direktoren-Ebene ist auch die „Abschirmung“ der politischen Führungsebene vom Apparat. Ein Politiker, der ein Ministerium führt und selbständig – aus den Akten – sich informiert, verzichtet auf diese Abschirmung. Prototypisch dafür ist vielleicht der Dreisatz, mit dem der seinerzeitige BKA-Chef Horst Herold Bundeskanzler Willy Brandt informierte, als in dessen nächster Umgebung ein Spion enttarnt worden war. Er lautete:

Herr Bundeskanzler, wir haben in Ihrer nächsten Nähe einen Spion enttarnt, Günther Guilleaume.
Wenn Sie danach fragen, kann ich Ihnen selbstverständlich weitere Einzelheiten berichten.
Ich rate Ihnen aber, nicht danach zu fragen.

Zurück zum Ergebnis des EMIS: Die Pointe ist der Schluss, der daraus in der EU-Kommission gezogen wurde. Er lautet:

„… the lack of any indication of the possible use of defeat devices by car manufacturers was given as a reason by the Commission why the JRC was not mandated by the Commission to look further into the subject.“

Also strukturell dasselbe, was der Generaldirektor der IAEA als eigentlichen Grund des Unglücks von Fukushima, als Essenz des Abschlussberichts seiner Organisation, herausgefunden hat:

„Ein bedeutender Grund, der zum Unfall beitrug, war die in Japan weitverbreitete Auf-fassung, dass Kernkraftwerke so sicher seien, dass ein Unfall dieser Größenordnung einfach unvorstellbar sei. Diese Auffassung vertraten die Betreiber der Kernkraftwerke, und sie wurde von den Regulierungsbehörden und von der Regierung nicht in Frage gestellt. Das Ergebnis: Japan war nicht hinreichend vorbereitet auf einen Unfall, wie er dann am 11. März 2011 anfing einzutreten.“

Oder risikotheoretisch formuliert: Die non-existence of evidence illegalen beziehungsweise illegitim risikobereiten Verhaltens wurde als evidence of non-existence eines solchen Verhaltens interpretiert. Aber sicherlich nicht blauäugig. In beiden Fällen nicht.

Das (angebliche) Motiv: Schutz der Kfz-Industrie im Nachlauf zur Finanzkrise

Das Motiv der politischen Führungskreise, welches hinter dem Nicht-Einschreiten gegen das Offenkundige und deswegen bereits, im Sinne einer Vorne-Verteidigung, hinter dem Nicht-Wahrnehmen-Wollen steht, benennt der Bericht in völliger Klarheit:

„The delays were also due to choices of political priorities, such as the focus of the Commission and the Member States on avoiding burdens on industry in the aftermath of the 2008 financial crisis.“ (draft conclusions, p. 4).

Ich halte das in der Sache für plausibel. Mit dieser Motivbenennung besteht dennoch ein Problem. Es beginnt damit, dass es niemanden gibt, der sich zu diesem Motiv bekannt hat. Also kann man dazu mit niemanden in einen Austausch treten. Im vorliegenden Fall zweifle ich, dass es korrekt ist, die Kfz-Wirtschaft als Einheit zu nehmen, „der“ man eine Last nicht habe aufbürden wollen. Es gibt schließlich, so ist im Laufe der Ermittlungen auch herausgekomen, etliche Fahrzeugtypen oder gar Hersteller, die die Euro-5- beziehungsweise Euro-6-Grenzwerte einhalten. Die sogenannte „Entlastung“ (avoiding burdens on industry) stellt lediglich die Entlastung weniger dar, ist also eine massive Wettbewerbsverzerrung – zwischen Unternehmen oder mindestens zwischen Produkten. Und das mit dem Segen der Kommission, deren Maxime das Funktionieren des europäischen Binnenmarktes ist; der Kommission also, die auch die Wettbewerbsaufsicht führt, die über ein Mandat verfügt, gegen offenkundige Wettbewerbsverzerrungen einzugreifen, seit neun Jahren. Sie tut es nicht. Auch aktuell nicht. Der Vorgang ist seit einem Jahr öffentlich; Typ-Genehmigungen werden seit September 2015 weiterhin erteilt, weitestgehend (vermutlich) weiter unter den waltenden Umständen „schlechter Administration“, die nun ans Licht gefördert worden sind; als ob nichts bekannt geworden sei. Es handelt sich hier nicht um die Aufklärung eines abgeschlossenen Vorganges, der in der Vergangenheit (alleine) liegt. Der Vorgang der „schlechten Administration“ ist vielmehr weiterhin virulent.