Das Ukrainische Verfassungsgericht outet sich als Korruptionsschützer: G7 und Weltbank halten dagegen
Die Kolumne von Hans-Jochen Luhmann
Die Ukraine ist mit der Revolution 2014 aus dem Russland-Lager ausgeschieden und auf die Seite des Westens übergetreten. Mit diesem Wechsel ist dem Westen eine (weitere?) Oligarchen-Wirtschaft zugewachsen. Die Kultur einer solchen Wirtschaft ist unter anderem geprägt von Korruption. Die Ukraine ist zum Austragungsort für ein Laborexperiment gemacht worden: Hier wird gleichsam getestet, ob beziehungsweise wie es gelingt, den Anspruch des Westens auf effektive Korruptionsbekämpfung in einem Staat mit einer etablierten Oligarchen-Wirtschaft auch wirklich durchzusetzen, das heißt den Wandel auf Dauer, eben den Kulturwandel, herbeizuführen.
Rechtlich und politisch kann das nichts anderes als ein Drahtseilakt sein. Die Bedingungen im Testgebiet „Ukraine“ aber sind weit günstiger als in anderen Fällen etablierter Oligarchen-Wirtschaft. Die Ukraine ist ein frisch ins westliche Lager gewechseltes Subjekt und ist zudem, anders als Staaten, die auf Öl oder Gas sitzen, ein überschuldeter und damit von westlichen Geldgebern abhängiger Staat: Er vermag nur mit Hilfe westlicher Zuschüsse und Kredite als einigermaßen geordneter Staat zu überleben. Die Finanzierungsinstitutionen des Westens, EU, Internationaler Währunsfond (IMF) und Weltbank, verfügen über einflussreiche Hebel – im Prinzip. Zuversicht ist also nicht illusionär. Realismus aber auch.
Das jüngste Geschehen: Das Verfassungsgericht der Ukraine zieht einen Joker zum Schutz des Korruptionssystems
Nach der Revolution im Februar 2014 ließ die neue Regierung, mit Hilfe des IMF, eine Studie anfertigen, um die spezifische Natur des ukrainischen Systems der Korruption in den Spitzen der Gesellschaft genauer zu fassen. Das Ergebnis:
A study … noted the ‘pyramidal’ nature of influence over the government system with ‘powerful well-known elites at the top, heads of agencies in the middle and agency staff at the base’… The study also noted coordination across different government agencies to intimidate business and extort bribes. The tax administration, the police, the Prosecutor General’s Office, the State Enforcement Service and the judiciary were identified as the most corrupt institutions.“ (p. 7/8)
Diese Sätze sind Zitat aus einer Studie des Londoner Chatham House, die im November 2018 erschienen ist und Bilanz zieht zu fünf Jahren Anti-Korruptionspolitik in der Ukraine, kurz vor dem Ablauf der Legislaturperiode dort, kurz vor den Neuwahlen von Präsident und Parlament. Hier soll lediglich auf ein einzelnes Obstruktions-Ereignis, von höchster Wirksamkeit aber, hingewiesen werden, und das war im Bereich des Strafrechts. Deswegen hier die Beschränkung auf das Strafrecht, als Teil des Kulturwandels in Sachen Korruption.
Ergebnis der Studie ist somit: Die Staatsführung weiß um das System – das ist kein wirkliches Geheimnis. Deswegen der zentrale Satz der britischen Autoren „The process of cleaning up institutions must start at the top.“ Aber was nützt das bei einem „System“? Beziehungsweise was heißt „cleaning up“? Köpfe rollen lassen? Das Bild von der Hydra ist bestens bekannt. Es geht in gewisser Weise nicht um konkrete Personen – die Aufgabe, die zu lösen die multilateralen Organisationen angetreten sind, kann einen erinnern an die Situation in Deutschland in den 1950er und 1960er Jahren, als die Eliten aus der Nazizeit hinreichend viele Schlüsselstellungen in der Verwaltung der Bundesrepublik Deutschland innehatten – und der Hessische Generalstaatsanwalt Fritz Bauer einen Kampf führte, der mich an den derzeitigen Kampf von EU und IMF in der Ukraine erinnert. In beiden Fällen wird zur Rechtfertigung mit der bedrohten „Effizienz der staatlichen Verwaltung“ argumentiert.
Im Zentrum einer strafrechtlichen Verfolgung von Korruption zu Lasten eines Staates steht eine Staatsanwaltschaft, die ermittelt und Klage erhebt; und ein Gericht, welches nach einem regulären Verfahren ein Urteil fällt. Die Aufzählung in der Chatham House-Untersuchung macht klar: Generalstaatsanwaltschaft sowie die Institutionen der Rechtsprechung, der Judikative, gehören jedoch zu den „am meisten korrupten Institutionen“! Wie dagegen dann vorgehen?
Schlüsselkonzept war der Aufbau auf Korruption spezialisierter Parallel-Institutionen, ab ovo, sowohl auf der Seite der Anklageerhebung (National Anti-corruption Bureau (NABU)) als auch auf der Seite der Rechtsprechung (Anti-Korruptions-Gericht). Der entscheidende Kampf war dann, erwartungsgemäß, der um das Verfahren, jene Gremien zu besetzen, die über die jeweilige Personalauswahl zu entscheiden haben sollten. Das wurde in einem Fall erfolgreich abgeschlossen – die neue Fachstaatsanwaltschaft hat inzwischen etwa 50 Verfahren vorbereitet. Auf der Seite der Rechtsprechung ist es bislang nicht zur Installation des Spezial-Gerichts gekommen. Und, wichtig: Das Recht zum Austausch der Richter am Verfassungsgericht (CCU) liegt beim Präsidenten.
Poroschenko tauschte die Richter aus der Janukowitsch-Phase bislang auffälligerweise nicht aus. Er ist selber Oligarch und verliert im Falle einer Abwahl als Präsident seine Immunität – der Fall Temer in Brasilien wird für ihn ein bestätigendes Zeichen an der Wand sein. Und man wird gut beraten sein, wenn man sich dessen erinnert, dass bei diesem Thema viele im Glashaus sitzen – im wettbewerblichen System werden Wahlkämpfe mit Geld gewonnen. Also suchen ambitionierte Politiker nach Geldquellen – es bleibt ihnen nichts anderes übrig.
Jüngst kam vom ukrainischen Verfassungsgericht CCU dieser „Entlastungs-Schlag“, am 26. Februar 2019:
„In einer geschlossenen Sitzung hebt das Verfassungsgericht der Ukraine die Strafe für illegale Bereicherung auf und begründet es damit, dass diese gegen die Unschuldsvermutung verstoße. Der Artikel des Strafgesetzbuches, den das Gericht für verfassungswidrig befindet, sieht vor, dass Staatsbeamte, die die Herkunft ihres Vermögens nicht erklären können, mit bis zu zehn Jahren Gefängnis bestraft werden können. Das Gesetz, eine zentrale Forderung der EU und des Internationalen Währungsfonds, wurde 2015 verabschiedet. Seither hat das Nationale Antikorruptionsbüro mehr als 50 Fälle wegen illegaler Bereicherung eröffnet, die nun geschlossen werden müssen.“
Das heißt das Verfassungsgericht setzt sich offen an die Spitze des Abwehr-Kampfes gegen den Anti-Korruptions-Kampf ‑ als letzte Instanz in der Hinterhand, die noch den Stöpsel zu ziehen vermag, bevor die schützende Mauer unter dem ansteigenden Druck zerbricht und es zur Überflutung kommt. Explizit geschah das nicht, aber doch erwartungsgemäß, denn das Zentrum des Systems ist der Kopf; und das Gerichtswesen gehört, gemäß der Analyse, die das Kampffeld vorab analysierte, zu den „am meisten korrupten Institutionen“.
Nun gehört die Frage geklärt: Wie darauf „rechtsstaatlich“ reagieren? Da gilt der Vergleich mit der Erfahrung in Deutschland: Prinzipiell ist der Rechtsstaat durch förmliche Verfahren legitimiert. Doch das hat bekanntlich Grenzen, denn das Recht als Machmittel kann auch zur Begehung schlimmsten und monströsesten Unrechts, formal korrekt, verwendet werden. Es gilt deshalb die Formel von „Recht und Gesetz“.
Der Vorgang vom 26. Februar 2019 ist die Spitze in einer Kette von infight-Vorgängen des etablierten Rechtssystems gegen die beiden aufwachsenden institutionellen Neulinge im System. Im November 2018 war es zum Beispiel zu einer Verhaftung eines NABU-Mitarbeiter durch den Generalstaatsanwalt ausgerechnet wegen Bestechungsvorwürfen gekommen. Der aktuelle Verfassungsgerichtsbeschluss führte zu einer Äußerung eines Kiewer Anwalts auf der Plattform, welche immerhin der Atlantic Coucil bereitstellt. Der Anwalt, auch Mitglied im Stadtrat von Kiew, sprach sich dafür aus, den Anspruch auf Kriminalisierung aufzugeben, da er eh der UN-Konvention gegen Korruption widerspreche, die einen Vorbehalt gemäß einzelstaatlichem Verfassungsrecht beinhalte. Besser sei es, dem rumänischen Modell zu folgen, wo die Strafbarkeit bis 2010 bestanden habe und dann getilgt worden sei. Die allermeisten europäischen Staten hätten illegitime Bereicherung auch nicht in ihr Strafrecht aufgenommen, Ausnahmen seien Litauen und Nord-Matzedonien.
Die multilaterale Reaktion des Westens auf den Angriff des Verfassungsgerichts
Der Urteilsspruch des höchsten ukrainischen Gerichts löste eine Stellungnahme der Allianz des Westens, der westlichen Geldgeber, aus. Sponsoren dieser Reaktion waren G7 und die Weltbank. Inhaltlich ließen die sich vom Geist
- des langen Atems, der bei einem Bemühen um Kulturwandel unerlässlich ist, leiten; und
- dem der Dualität von „Recht und Gesetz“. Das liest sich so:
„The recent elimination of the illicit enrichment offence from the criminal code is a serious setback in the fight against corruption in Ukraine. This has weakened the impact of the whole anti-corruption architecture, including the soon to be established High-Anti-Corruption Court, which was expected to rule on a significant number of illicit enrichment cases, and the ability of the National Anti-corruption Bureau of Ukraine to investigate high-level corruption.“
Das ist die analytische Feststellung: Dieses Urteil ist gegen einen zentralen Baustein des neuen Systems gerichtet, das der Kultur der Korruptions-Ächtung. Weiter heist es:
„Illicit enrichment is not a new offence. In 2010 there were more than 40 countries that criminalized illicit enrichment and since then many more jurisdictions have included the offence in their criminal law. Courts around the world have recognized that criminalization of illicit enrichment is a powerful tool in the fight against corruption, while at the same time respecting fundamental human rights and constitutional principles such as presumption of innocence, protection against self-incrimination and legal certainty.“
Das ist die Urteilsschelte, im Klartext: Was in mehr als 40 Staaten rechtlich akzeptiert ist, kann nicht ernstlich in der Ukraine verfassungswidrig sein – also eine Urteilsschelte, die vom Text der ukrainischen Verfassung absieht. Daran schließt sich die Aufforderung an:
„The G7 and the World Bank call on Ukrainian authorities to step up efforts for safeguarding the effectiveness of anti-corruption legal tools and institutions, including by reinstating criminal liability for illicit enrichment in line with UN, OECD and ECHR principles and finding a way to continue the dozens of investigations and prosecutions threatened by this ruling.“
Das heißt G7 und Weltbank lassen sich nicht auf einen Grabenkrieg „gegen“ eine spezielle Institution, hier das ukrainische Verfassungsgericht, ein – sie halten „the Ukrainian authorities“ in Gänze für ihren Ansprechpartner, um auf rechtsgemäße Rechtspraxis zu pochen. Sie bringen zudem ihre Erwartung zum Ausdruck, dass ein solches Urteil selbst des formal höchsten Gerichts einflusslos gemacht werden kann, setzen also auf die Fähigkeit des Rechtssystems in der Ukraine, mit rechtswidriger Rechtsprechung aus den eigenen Reihen angemessen umzugehen. Das heißt sie spielen mit hoher Kompetenz auf der Klaviatur der Dialektik von „Recht und Gesetz“.
Und doch wird man sagen müssen: Sie haben wenig Aussichten mehr, das Spiel noch zu gewinnen. Die pessimistische Vorhersage aus dem Jahre 2014 bewahrheitet sich: Das ukrainische politische System, unter dem Titel „Die Clans der Ukraine“ unübertroffen gut geschildert von Klaus Müller, macht weiter, egal zu welchem Lager es zählt, unabhängig davon, von wem das Geld stammt, welches von außen zugesteuert wird, mit (vergeblichen) Auflagen versehen.