Das Zwei-Prozent-Ziel der NATO im Koalitionsvertrag

 

Die Kolumne von Hans-Jochen Luhmann

Das „Zwei-Prozent-Ziel“ der NATO ist ins allgemeine Bewusstsein gedrungen. Populär geworden ist es mit einer Rede des gegenwärtigen US-Präsidenten am 25. Mai 2017 in Brüssel. Seitdem wird, auf den Trumpschen Spuren, ein Detail aus dem Communique des NATO-Gipfels von Anfang September 2014 herausgerissen, fälschlich präzisierend kolportiert und so zu einem politischen Kampfmittel gemacht.

Macht man diese Communique-klitternde Präzisierung mit, so geht man Trump und dem NATO-Hauptquartier auf den Leim. Für „Alte Hasen“ stellt sich dieses Communique-Detail deutlich anders dar. Ich zitiere eine jüngst erschienene Schrift der Friedrich-Ebert-Stiftung (FES), die von sicherheitspolitischen Insidern mit Expertise über Jahrzehnte verfasst wurde.

„[…]. der Streit über die Lastenteilung im Bündnis. Die Debatte zwischen den Bündnispartnern darüber ist so alt wie das NATO-Bündnis selbst. Die auf die Bruttoinlandsprodukte (BIP) der Nationen bezogene Zweiprozentmarke für Verteidigungsausgaben in den Haushalten der Mitgliedstaaten tauchte bereits vor circa 15 Jahren in der NATO auf. Zunächst als Empfehlung im Rahmen des Verteidigungsplanungsprozesses, fand die Marke später ihren Weg in Erklärungen der NATO-Verteidigungsminister und der Staats- und Regierungschefs. Alle Bundesregierungen hatten sich stets verbindlichen Zielformulierungen verweigert und konnten diese auch verhindern. Bei der im Nachhinein in Deutschland kontrovers diskutierten Textvariante im Gipfelkommuniqué von Wales 2014 hatte Berlin mit »aim to move towards the 2% guideline within a decade« eine Formulierung akzeptiert, die ursprünglich so interpretiert wurde, dass sich Deutschland der Zweiprozentmarke im Zehnjahreszeitraum annähert, ohne sich dabei festzulegen, dass diese auch erreicht wird.“

Die Interpretation, dass mit diesem Formelkompromiss eine Festlegung auf ein Zwei-Prozent-Ziel, zu erreichen in 2024, entschieden worden sei, dient offenkundig den Interessen politischer Kreise, die dies erreichen wollen. In sie einzustimmen, wäre politisch blauäugig. Die Gegenposition hat sachgemäß zu sein, dazu hat man das sachlich angemessene Feld zu beziehen. Zur Bestimmung dieses angemessenen Feldes wiederum die oben eingeführten Experten der Friedrich-Ebert-Stiftung:

„In der Systematik der Grundlagendokumente der NATO wäre das Strategische Konzept der angemessene Rahmen für eine neue Risiko- und Bedrohungsanalyse sowie für den strategischen Rahmen, dem die Erhöhung der Verteidigungsausgaben zugrunde liegt. Es wäre bizarr, wenn das Bündnis sich einerseits über eine signifikante Erhöhung der Verteidigungsausgaben in den Mitgliedstaaten einigen kann, andererseits aber nicht in der Lage wäre, sich auf einen Zweck, ein politisches Ziel zu verständigen, das diese Ausgabenerhöhung rechtfertigte.“ (S.11)

Man kann auch fragen, ob „Ausgaben für Verteidigungszwecke“ überhaupt als Indikator taugen, ob die mit der Intention der Lastenteilung im NATO-Bündnis etwas zu tun haben. Eslohnt sich, genauer hinzusehen:

„<Die> Zweiprozentmarke […] sagt wenig darüber aus, welche Streitkräftefähigkeiten die NATO-Partner dem Bündnis tatsächlich zur Verfügung stellen. So dürfte der reale Beitrag der fünf europäischen Bündnispartner zur NATO, die bereits zwei Prozent ihres Bruttoinlandsprodukts für Verteidigungsausgaben aufwenden, für das Bündnis insgesamt geringer sein, als gemeinhin angenommen. Dies gilt insbesondere für die oft als vorbildlich hingestellten NATO-Partner Frankreich und Großbritannien. Beide Länder dürften real 15 bis 20 Prozent ihrer Verteidigungshaushalte in den Betrieb und die Modernisierung ihrer Atomwaffenrüstung fließen lassen. Die französischen Nuklearwaffen stehen der NATO erklärtermaßen nicht zur Verfügung; der Beitrag der britischen Atomwaffen zur Abschreckung durch die NATO dürfte real eher vernachlässigbar sein. Überdies finanzieren beide Länder in erheblichem Maße Streitkräfte, die in nationalen Aufgaben gebunden sind, zum Beispiel in Territorien in Übersee, zum großen Teil in Afrika.“ (S. 11/12)

Dr. Hans-Jochen Luhmann ist Senior Expert am Wuppertal Institut für Klima, Umwelt, Energie GmbH.

Im Klartext heißt das: Bis es zu einem angemessenen Indikator für Lastenteilung kommt, muss konzeptionell noch viel passieren. Die „Zweiprozentmarke“ ist nicht satisfaktionsfähig. Sich an ihr abzuarbeiten ist so klug, als wenn die Klimawissenschaft sich am medial ebenfalls weit verbreiteten Klimaskeptizismus abzuarbeiten entschlösse.

Die Aussagen im Koalitionsvertrag

Im Koalitionsvertrag ist der Aufwuchs des Verteidigungshaushalts an zwei Stellen thematisiert. Die erste Stelle findet sich in Kapitel VI 2. „Finanzen und Steuern“. Da werden „Prioritäre Ausgaben in Schwerpunkt-Bereichen“ definiert. Unter denen findet sich als Maßnahme 5 die folgende Zeile:


Bei diesen zwei Milliarden Euro handelt es sich um einen Wert für vier Jahre, zudem noch zu teilen mit der Öffentlichen Entwicklungszusammenarbeit (Official Develpoment Assistance, ODA). Pro Jahr gerechnet handelt es sich somit um eine vernachlässigbare Größenordnung der Steigerung.

Die zweite Stelle findet sich in der Präambel von Kapitel XII, mit dem Titel „Deutschlands Verantwortung für Frieden, Freiheit und Sicherheit in der Welt“:

Im Rahmen der jährlichen Haushaltsaufstellung ab 2018 bis 2021 wird die Koalition zusätzlich entstehende Haushaltsspielräume prioritär dazu nutzen, neben den Verteidigungsausgaben zugleich die Mittel für Krisenprävention, humanitäre Hilfe, auswärtige Kultur- und Bildungspolitik und Entwicklungszusammenarbeit ausgehend von der Grundlage des 51. Finanzplans angemessen zu erhöhen im Verhältnis von eins zu eins beim Verteidigungshaushalt zu Ausgaben im Rahmen der ODA-Quote (Krisenprävention, humanitäre Hilfe, Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik und Entwicklungszusammenarbeit). Diese Erhöhungen dienen der Schließung von Fähigkeitslücken der Bundeswehr und der Stärkung der europäischen Zusammenarbeit im Verteidigungsbereich wie auch gleichermaßen der Stärkung der zivilen Instrumente der Außenpolitik und Entwicklungszusammenarbeit im Rahmen einer umfassenden gemeinsamen Friedens- und Sicherheitspolitik. Deutschland wird verbindlich mit dieser Haushaltspolitik und der Koppelung von Verteidigungsausgaben und ODA-quotenfähigen Ausgaben sowohl dem Zielkorridor der Vereinbarungen in der NATO folgen als auch den internationalen Verpflichtungen zur weiteren Steigerung der ODA-Quote nachkommen, deren beider Absinken bereits 2018 verhindert werden muss.“ (Rz 6866 – 6882)

Die sogenannte mittelfristige Finanzplanung mit dem 51. Finanzplan weist aus, dass die im Jahre 2017 eingeplante Steigerung über die nächsten Jahre nur dann aufgestockt wird, wenn zusätzliches Geld im Haushalt vorhanden sein sollte. Der Bezug zu den vorne angeführten zusätzlichen Mitteln (zwei Milliarden Euro für vier Jahre, inklusive ODA) wird nicht geklärt.

Wo spielt die Musik wirklich?

Das Zwei-Prozent-Ziel zielt auf Mittel, die Zwecken zu dienen haben. Eine Verselbständigung der Diskussion darauf, um über die Frage nach den Aufgabenstellungen hinwegzugehen, ist unseriös. Hinsichtlich der Bundeswehr hat man zu akzeptieren, dass sie relativ zu den ihr gestellten Aufgaben deutlich unterausgestattet ist.


Das ist aber nicht die wirkliche Baustelle. Große Volumina stehen in Europa an. Nukleare Waffen und Trägersysteme sind technische Anlagen, deren Lebenszeiten nach einigen Jahrzehnten zu Ende geht. Die beiden europäischen Staaten mit nuklearen Kapazitäten, Frankreich und Großsbritannien, haben je entschieden, diesen ihren Status als Atommacht zu erhalten. Die Renovierung ihrer nuklearen Bestände steht an und wird enorme Geldmengen verschlingen. Haushaltspolitisch überschreitet das ihre Fähigkeiten, sofern der Masstricht-Vertrag noch gelten soll. UK ist nach dem Brexit nicht mehr EU-relevant, wohl aber Frankreich. Das nukleare Renovierungsvorhaben wird Frankreichs Verteidigungsausgaben enorm emporschnellen lassen, wie in dieser Abbildung gezeigt. „Nebeneffekt“ ist, dass die NATO-Marke von zwei Prozent in 2025 auch einmal erreicht wird – um danach wieder abzunehmen.

Die Ermöglichung dieses Vorhabens, ohne die Schuldengrenze zu sprengen, erfordert innovative Lösungen im Finanzierungsbereich. Im Raum steht, dieses Vorhaben (finanziell) zu europäisieren, zum Beispiel indem man die EU kreditaufnahmefähig macht. Das zeigt die Tendenz. Wenn Europa sich aufgemacht hat zu einer Europäischen Verteidigungs Union (EVU), dann kann selbst die unsägliche NATO-Benchmark „Verteidigungsausgaben/BIP“ in Europa in absehbarer Zukunft nicht mehr auf die EU-Mitgliedstaaten je alleine bezogen werden.

 

Es wird vom Lion Air Flug am Tag zuvor (28. Oktober 2018) berichtet, dass die Piloten mit demselben Problem zu kämpfen hatten, zufällig aber ein nicht-diensthabender erfahrener Pilot mit im Cockpit war und sagen konnte „Ich kenne das Problem, Ihr müsst den Hebel X drücken.“

Die Untersuchungen in Seattle haben inzwischen etwas weit Ärgeres herausgebracht: Für die gesamte 737-Serie wurde das Duplizitätsprinzip für die Computersteuerung an Bord zwar hardwareseite eingebaut – dann aber wurden die faktisch nicht sinngemäß laufen gelassen, also einer aktiv, éiner im Stand-by, um im Fall des Ausfalls übernehmen zu können. Die beiden Bordcomputer waren vielmehr so eingestellt, dass die pro Flug abwechselnd nur einzeln eingeschaltet wurden.

Vgl. dazu die folgende Meldung vom 6.6.14 (Interfax Ukraine):
<<Interior Minister Arsen Avakov has said. “I have decided that a hundred percent of combat and patrol units of the Interior Ministry will take part in the antiterrorism operation. This is not only a necessity but also a test of their proficiency, spirit and patriotism. The tempering of units with real threats and challenges is a factor of the creation of a new police force which will be trusted by the public,” … Avakov reported that 21 officers of the Chernihiv special-purpose patrol battalion comprising volunteers refused to go on a patrol mission in Luhansk region. “The battalion was assigned a patrolling mission in Luhansk region the day before yesterday. Eighty-six men departed to the designated sector to do a man’s job and to accomplish a combat mission in the regime of antiterrorism patrols. Twenty-one persons refused to go and submitted their resignations… They were dismissed immediately,“>>