Die Kehrtwende in der Energieeffizienz-Politik für PKW in den USA

 

Die Kolumne von Hans-Jochen Luhmann

PKW-Hersteller aus drei Regionen teilen den Weltmarkt untereinander auf: aus den USA, aus Japan/Korea und aus Europa. Politische Regulierungen auf dem jeweiligen Heimatmarkt prägen die Innovationsdynamik in den Unternehmen und im Ergebnis die Qualität von PKW auch für Export – und somit die Absatz-Chancen weltweit. In allen drei Hersteller-Heimatregionen, zudem im großen Absatzmarkt China, gibt es Regulierungen der spezifischen Treibhausgas-Emissionen. In allen Regionen zeigt sich eine Rücknahme dieser Kennziffer, mal schneller, mal langsamer, jedenfalls lediglich temporär unterschiedlich. Das konnte man als Ausdruck eines systemischen Wettbewerbs zwischen den Hersteller-Regionen interpretieren, der dieses verbraucher- und klimafreundliche Charakteristikum durch technische Innovationen (bei unveränderter Art von Kraftstoff) nach unten trieb. Für die Zukunft wurde erwartet, dass das so auch weiter gehen werde. Verbraucherschutz und nebenbei auch Klimaschutz seien die Motive hinter dieser Entwicklung in allen vier Regionen und damit auf dem Weltmarkt. Schaute man genauer hin, hätte man schon skeptisch werden können:

  • Chinas ursprüngliches Motiv war offenkundig der Schutz seiner Bevölkerung gegen die Tendenz der westlichen PKW-Hersteller, Chinas Erst-Motorisierung mit Abgasstandards zu betreiben, die weit unterhalb schon des damaligen Standes der Technik waren – die großflächige „Vergiftung“ der chinesischen Großstadt-Bevölkerung war von denen, geringer Kostenvorteile wegen, billigend in Kauf genommen worden.
  • In den USA besteht eine ähnliche Spaltung. Da ist Kalifornien mit einem Absatzmarkt so groß wie Japan und seiner besonders prekären atmosphärischen Situation wegen in die Führung gegangen. Das Recht, für sich Anforderungen an eine Abgasgestaltung von Fahrzeugen zu stellen, welche die US-weit gültigen übertrifft, hat dazu geführt, dass die PKW-Hersteller für ihren US-Absatz faktisch der kalifornischen Regulierung gefolgt waren, um eine Spaltung des US-Absatzmarktes zu vermeiden.
  • Schaut man, so geschult, nach Europa, nach Brüssel, dann versteht man, weshalb die Ambivalenz, erst auf dem Papier strikte Abgasanforderungen zu erlassen, um das Publikum zu beeindrucken, und dann hinsichtlich deren Realisierung nicht so genau hinzuschauen, Methode haben könnte.

In den USA waren die Mandate zur Erhöhung der Energieeffizienz von PKW (und leichten Nutzfahrzeugen) wie folgt phasenweise umgesetzt worden. Die erste Phase hatte für die Modell-Jahre 2012 bis 2016 gegolten. Seit 1990 bis 2010 noch galt unverändert der Wert 27,5 miles per gallon (mpg) – das entspricht etwa 240 g CO2/km oder 10 l/100 km. NHTSA und EPA hatten die zweite Phase der CAFE und THG-Emissions-Standards für die Modell-Jahre (MY) 2017 bis 2025 am 15. Oktober 2012 in Kraft gesetzt. Ausgangspunkt dafür war, was bis zum Modell-Jahr 2016 zu erreichen vorgeschrieben worden war: Ein durchschnittlicher Treibstoff-Verbrauch von 35,5 mpg, entsprechend einem Emissions-Niveau von 185 g CO2 pro km im Modell-Jahr 2016. Ein durchschnittlicher Fahrzeug-Halter würde für ein Fahrzeug des Modell-Jahres 2016 mehr als 3.000 $ über die Nutzungszeit seines Fahrzeugs an Aufwendungen einsparen.

Beide Male war vor dem rechtlichen In-Kraft-Setzen ein Abkommen mit allen Beteiligten geschlossen worden, unter Führung des Weißen Hauses. Einbezogen waren jeweils der Bundessstaat Kalifornien, 13 PKW-Hersteller und die zuständige Gewerkschaft, die United Auto Workers. Für die zweite Phase stimmten fast alle Hersteller zu, die Treibhausgas-Emissionen der meisten neuen PKW, SUVs und so weiter bis hin zu pickup trucks bis 2025 ungefähr zu halbieren im Vergleich mit dem Jahre 2010. Die flotten-durchschnittlichen Verbräuche sollten für das Modell-Jahr 2025 auf gut 50 mpg sinken – entsprechend etwa 5,6 l pro 100 km bzw. 130 g CO2 pro km. Nicht zugestimmt haben lediglich die CEO von zwei Unternehmen: von VW und von Daimler. Das transparente Verfahren sowie die breite Beteiligung hatten zur Folge, dass die Entscheidung rechtlich im wesentlichen unangefochten blieb, die Hersteller somit frühzeitg sicher sein konnten, worauf sie sich in ihrer Produktplanung einzustellen hatten.

Im Rahmen der Festsetzungen für die Phase 2 kündigten die US-Umweltbehörde EPA und die National Highway Traffic Safety Administration (NHTSA) an, zur „Halbzeit“ eine Evaluierung für die zweite Hälfte der Laufzeit der Standards durchzuführen, also für die vier Modell-Jahre 2022 bis 2025. Dafür hatte die EPA bereits endgültige Anforderungen erlassen, die NHTSA, gemäß ihren rechtlichen Vorgaben, lediglich Vorschläge, indikative (“augural”) Anforderungen. Ganz am Ende der Amtszeit der Obama-Administration, am 30. November 2016, erließ die EPA zunächst ihren Vorschlag, am 12. Januar 2017 dann die endgültige Fassung ihrer Entscheidung, dass die erlassenen Standards für die Modell-Jahre 2022 bis 2025 angemessen geblieben seien, eine korrigierende Neufassung nicht erforderlich sei. Im Wortlaut:

“that the standards adopted in 2012 by the EPA remain feasible, practical and appropriate.”

Acht Tage später, am 20. Januar 2017, trat Präsident Trump sein Amt an. In der Folge dieses grundlegenden Machtwechsels erhielt das EPA eine neue Leitung. EPA und NHTSA kündigten im März 2017 ihre gemeinsame Absicht an, die Halbzeit-Evaluierung aus der Endphase der Obama Administration neu zu eröffnen. Am 2. April 2018 kam die EPA zu dem selbstkritischen Ergebnis, dass die von ihr erlassenen Standards für die Modell-Jahre 2022 bis 2025 “<were> not appropriate and, therefore, should be revised”. Die Begründung der EPA: Zentrale Annahmen in der endgültigen Entscheidung vom 12. Januar 2017, darunter zu den Treibstoff-Preisen, den Kosten für die Effizienz-Technologien und – wie sich noch zeigen wird: vor allem – der Akzeptanz bei den Fahrzeug-Haltern, “were optimistic or have significantly changed.

Zugleich kündigten EPA und NHTSA an, dass sie für die fraglichen Modell-Jahre neue Standards erlassen würden. Gegen diese Entscheidung wurde umgehend von einer Allianz von US-Bundesstaaten, angeführt von Kalifornien, Widerspruch bei Gericht eingelegt. Diese Staaten-Allianz repräsentiert etwa 43 Prozent Marktanteil für den Absatz von Neuwagen sowie 44 Prozent der US-Bevölkerung. Die Spaltung der USA geht somit viel weiter als an der Oberfläche sichtbar. Die zentrale Begründung des rechtlichen Einspruches lautet: Der Entscheidung der EPA mangle es an wissenschaftlicher Rechtfertigung. Ob das stimmt, wird nun gerichtlich geklärt. Damit steht das Wesen der Wissenschaft, stehen die Standards der Wissenschaft in den USA auf dem rechtlichen Prüfstand. Das ist die Implikation der Trumpschen provokativen Machtwende-Politik: Die Wissenschaft wird geprüft.

Die Neufassung 2018 durch das NHTSA

Am 2. August 2018 lüfteten EPA und NHTSA den Vorhang zu ihrem neuen Vorschlag. Präzise analysiert ist deren legitimierende Berechnung in einer im Juni 2019 vorgelegten Ausarbeitung des International Council on Clean Transportation“ (ICCT), das ist jene verkehrspolitisch international aufgestellte Denkfabrik, die der kalifornischen Kfz-Aufsichtsbehörde CARB im Jahre 2014 den entscheidenden Hinweis gab, dass mit den Abgaswerten von VW-Diesel-Fahrzeugen etwas nicht stimmen könne. Über alles gerechnet kam EPA (2017) auf ein Verhältnis von Nutzen zu Kosten für die Effizienz-Technologien von 3,7 zu 1; NHTSA in 2016 auf 2 zu 1. Die aktuelle NHTSA-Evaluierung kehrt das nun um, lässt mit 0,6 zu 1 die Kosten größer werden als den Nutzen. Damit ist der Daumen gesenkt.

Die Kosten wurden in den bisherigen Analysen dominiert von dem zusätzlichen technischen Aufwand, und das in der gleichen Größenordnung, bei 500 bzw. 760 US $. Ausschlaggebend für den Wechsel in der aktuellen NHTSA-Evaluierung ist die massive Steigerung der Kosten, auf 3.100 US $; und das nicht allein durch fast eine bereits ‚happige’ Verdoppelung bzw. Verdreifachung der Kosten in der Kategorie „technischer Aufwand“ (1.600 US $), sondern überdies durch immensen Aufwand in zwei weiteren Kategorien, die neu an Bedeutung gewinnen.

Der Nutzen hingegen bleibt in Summe in derselben Größe wie bei den Vorgänger-Untersuchungen, setzt sich nun aber aus Komponenten ganz anderen Gewichts zusammen: Die „Fuel savings“ schrumpfen auf die Hälfte, die „Pollution benefits“ gehen gegen Null. Das beides ist ideologisch verständlich und durch die Aussage in der Ankündigung, die Annahmen zu den Benzin-Preisen sowie den Kosten für die Effizienz-Technologien seien „optimistic“ gewesen, auch zu erwarten gewesen.

Hinter den markanten Aufwüchsen bei den neu hinzugekommenen Nutzen-Kategorien, „other Impacts“ und „Mobility“, steht Zentrales. Es geht um den sogenannten „Rebound-Effekt“ – „rebound“ ist eine Kategorie aus dem Basketball-Spiel, wenn man einen Ball, der zum Korb geworfen wurde, aber nicht traf, sondern am Brett „abprallte“, erwischt und in den Korb wirft. Eine erhöhte Energieeffizienz führt zu einem erhöhten Einkommen der Fahrzeug-Halter, der Nutzer. Man kann nun fragen: Wie werden die Verbraucher dieses zusätzliche Einkommen verwenden? Und welchen Nutzen ziehen sie daraus für sich? Das ist der sogenannte Rebound-Effekt. „Benefit“ ist dann eine Brutto-Kategorie, dessen Netto noch zu bestimmen ist. Methodisch steht zudem die Frage im Raum, wie man den Umfang des betrachteten Systems mit guten Gründen statt nur willkürlich begrenzen kann. Wo ist ein Abschneiden legitim?

Da hier legitimerweise nur verkehrsbezogene Effekte zu betrachten sind, ist die Betrachtung des Rebound-Effekts analog zu begrenzen. Dessen Berücksichtgung war auch schon bislang methodologischer Konsens, nun aber verdoppelt die NTHSA diesen Effekt, von 10 Prozent auf 20 Prozent. Methodisch steht dahinter die Wahl der Wissenschaftsphilosophie des Positivismus, des Setzens auf Fakten statt auf die Zukunft. Die Literatur gibt beides her: Vergangenheitsbezogen kommt man auf die 20 Prozent, die die NHTSA gewählt hat. Zukunftsbezogen, wegen der erwarteten weiteren Verstädterung und der dadurch sich ändernden Muster des durchschnittlichen Verkehrsverhaltens, würde man besser den bisherigen Analysen mit 10 Prozent folgen.

Das auf diese Weise methodisch produzierte erhöhte Fahraufkommen erklärt die erhöhten Kosten-Beträge in den Kategorien Staus (congestion) und Unfälle (crash) zum Teil. Die Steigerungen in beiden Kategorien sind jedoch exorbitant: Bei congestition geht es von 100 US-Dollar auf 320 US-Dollar. Bei crahs noch mehr, da geht es von 10 US-Dollar hinauf auf 1.240 US $, das ist um 1.200 US $ – das allein würde schon ausreichen, die NHTSA- Kosten-Nutzen-Analyse von 2016 im Verhältnis von Kosten und Nutzen auf Eins zu bringen. Die exorbitante Steigerung der Kosten durch Unfälle erklärt sich nicht allein durch den Rebound-Effekt, durch Mehr-Fahrleistung, sondern wesentlich durch einen pfiffig ausgedachten Effekt, auf den die eingangs betonte „signifikante Akzeptanz-Änderung bei den Fahrzeug-Haltern“ bereits hinwies. Es geht um folgende Behauptung.

Erwartet wird, dass die Halter in den USA im Durchschnitt in Zukunft die neuen, effizienteren Fahrzeuge innerlich ablehnen, dass deswegen die Neuwagen-Anschaffungsquote zurückgeht, die Altfahrzeuge länger gefahren werden. Die modernen Fahrzeuge sind aber nicht allein Energie-effizienter, sie sind auch sicherer. Zugleich wird, wegen des Einkommenseffekts, auch wenn der die Altwagen-Halter nicht direkt begünstigt, mehr gefahren. Die fehlenden Sichheitsvorkehrungen bei Altwagen machen deren verlängertes Fahren in den Folgen eines Unfalls schadensträchtiger. Dies Dreierlei zusammen, mehr Fahrleistung, mehr Unfälle, nicht proportional zurückgehendes Schadensausmaß pro Unfall, führt zu dem enormen Anstieg von Unfall-bedingten Kosten. Für sich genommen, rein unter Lobby-Gesichtspunkten gewürdigt, würde man anerkennd konstatieren: Perfide gut ausgedacht!

Der erhöhte Rebound-Effekt bringt aber nicht allein Kosten mit sich, sondern auch erhöhten Nutzen. Ein Teil davon, in der Höhe eines Werts von 61 + 107 US-Dollar, zusammen 168 US-Dollar, wird hier als Spaß am Fahren mit dem Auto in Rechnung gestellt – die 107 US-Dollar werden getrennt ausgewiesen, weil sie die durch den Rebound-Effekt erhöhten Kosten für Unfälle ausgleichen.

Hinter den markanten Aufwüchsen bei den Technologie-Kosten steht Folgendes. Über die im Detail angesetzten Technologie-Kosten selbst, die Änderungen gegenüber zuvor, können die Autoren des ICCT, die exakt dafür Experten sind, nur den Kopf schütteln. Selbst die Angaben der Hersteller liegen niedriger. Das ist schlicht willkürlich, methodisch gesehen also eine Vorgehensweise mit dem Holzhammer, nicht dem intellektuellen Florett. Ergebniserheblich aber ist nicht so sehr das, ergebniserheblich ist vielmehr auch hier eine methodologisch ausgefuchste Volte, wieder im Spiel mit der Zukunft.

Der Einspareffekt von regulierenden Vorschriften ist immer als Differenz zu bestimmen, als Differenz einer Zukunft mit versus einer Zukunft ohne die erwogene Regulierung. In diesem Falle greifen die NHTSA-Autoren zu der Volte, zu neu behaupten, dass es auch ohne Regulierung eine „natürliche“ Tendenz der Erhöhung der Energieeffizienz von PKW gebe. Folge in der Kosten-Nutzen-Analyse ist, dass die für die Zukunft erwartete Erhöhung der Energieeffizienz nur zu einem kleineren Teil der zu beurteilenden Regulierung als Ursache zugerechnet werden kann. Ob das nur trickreich behauptet ist oder so stimmt, kann nur die Zukunft erweisen. Bis das feststeht, ist aber erst einmal eine Dekade verfehlter (Klima-)Politik ins Land gegangen. In der Gegenwart ist hier eine Aussage über die Zukunft wissenschaftlich zu beurteilen – da gilt das Qualifizierungs-Kriterium „wahr/falsch“ nicht, man muss dazu in die (aristotelische) Theorie der Bewertung von Aussagen über die Zukunft einsteigen – worin selbst in der Wissenschaft wenig Übung besteht; was soll man dann von Gerichten erwarten?

Ich gebe solche Hinweise zur Methode in dieser Darstellung, um erkennbar zu machen, wie präzise die Änderungen in der Kosten-Nutzen-Analyse der NHTSA kalkuliert sind im Hinblick auf die anstehende gerichtliche Überprüfung dieser Neufassung.

Whistleblowing als Quelle der Urteilsbildung

Der Vorgang wurde selbstverständlich, kaum dass die neugefasste Kosten-Nutzen-Analyse der NHTSA bekannt gemacht war, in den USA öffentlich skandalisiert. Im Zentrum steht Jeff Alson. Der ist dafür in einzigartiger Weise geeignet. Er kommt nämlich aus der Fachabteilung der EPA, wurde aber kürzlich erst, im April 2019, nach 40 Jahren bei der EPA, pensioniert. Er verfügt somit über das erforderliche Insider-Wissen und ist nicht mehr gebunden, kann frei sprechen. Bei der öffentlichen Anhörung zu dem neuen Vorschlag, welche die NHTSA am 25. September 2018 in Dearborn, Michigan, veranstaltete, verriss er den Vorschlag beziehungsweise die Begründungen in der begleitenden Kosten-Nutzen-Analyse. Ich gebe hier, zum Abschluss, die zentralen Überschriften seines Statements wider – die sprechen für sich. Ich beginne mit seiner zusammenfassenden Beurteilung („DOT“ steht für „Department of Transport“, und das steht für NHTSA, die ihm untersteht:

„… the most secretive regulatory process and the most biased and dishonest technical analysis I have ever seen during my 40-year career.“

Shift from Obama Administration Transparency to Trump Administration Secrecy

EPA’s World Renown Technology Experts Were Completely Silenced by DOT and the White House“

DOT Cherry Picked and Cooked the Books in the Most Spectacular Regulatory Flip-Flop in History

DOT Safety Claims are Refuted by Its Own Technical Analysis

Ich ende mit seiner Aufklärung, wie die außerordentlich hohen Zahlen für die Unfall-Schäden in der NHTSA- Kosten-Nutzen-Analyse im Detail wirklich zustande gekommen seien:

The Environmental Defense Fund has replicated DOT’s own modeling runs and found that  97-99%  of the mythical “reduced fatalities” have nothing to do with vehicle safety or fleet turnover, but are simply due to DOT assuming that Americans will reduce their personal mobility by trillions of miles under the roll back. The fatality rate per mile, the safety metric that DOT has long used, is essentially  unchanged.


Vgl. dazu die folgende Meldung vom 6.6.14 (Interfax Ukraine):
<<Interior Minister Arsen Avakov has said. „I have decided that a hundred percent of combat and patrol units of the Interior Ministry will take part in the antiterrorism operation. This is not only a necessity but also a test of their proficiency, spirit and patriotism. The tempering of units with real threats and challenges is a factor of the creation of a new police force which will be trusted by the public,“ … Avakov reported that 21 officers of the Chernihiv special-purpose patrol battalion comprising volunteers refused to go on a patrol mission in Luhansk region. „The battalion was assigned a patrolling mission in Luhansk region the day before yesterday. Eighty-six men departed to the designated sector to do a man’s job and to accomplish a combat mission in the regime of antiterrorism patrols. Twenty-one persons refused to go and submitted their resignations… They were dismissed immediately,„>>