Die USA kündigen den Open Skies-Vertrag: Kriegsführung mit rüstungskontrollpolitischen Mitteln

Am 22. Mai 2020 haben die USA den Rüstungskontrollvertrag “Open Skies Treaty” (OST) gekündigt. Der Vertrag hat eine auf Europa bezogene spezifische Funktion, und zwar im Bereich konventioneller Waffen: Er soll auch Vorbereitungen für konventionelle Kriegshandlungen, einen “Aufmarsch”, beobachtbar machen, insbesondere in Krisenzeiten. Das US-Muster bei der Argumentation für die Kündigung ist klar und simpel: “Wir sind guten Willens, der Gegner nicht – deswegen kündigen wir. Schuld hat der Gegner.” Eine sicherheitspolitische Analyse, die diese US-Position ernstlich begründet, existiert allerdings nicht, im Gegenteil.

Manchmal lohnt es, Altes zu lesen. In einer (veröffentlichten) „Mail an Freunde“ aus dem Jahre 2018 fand ich dieser Tage diese Passage:

„Weltpolitik ist in aller Geschichte vor allem Interessen- und Machtpolitik gewesen. […] Nun hat jedoch der faule Zauber des Werte-Sprechs nach 1989 in Politik und Medien so um sich gegriffen, dass Trump mit seinem Interessen-Sprech auffällt wie einer, der im Hawai-Hemd zur Beerdigung geht. […] wäre es zumindest in Deutschland Zeit, wieder ernsthaft über Interessen zu reden und sich dem ehrenwerten Handwerk der Analyse zu widmen, statt ewig nur selbstgerecht zu moralisieren.“

Autor ist Karl Heinz Klär, der von 1983 bis 1987 Büroleiter von Willy Brandt gewesen und später in Rheinland-Pfalz politisch tätig war, zuletzt als Chef der Staatskanzlei. Die Pointe dieses lesenswerten Briefes ist, dass das mit dem „Zauber“ ernst gemeint ist. Klär will sagen:

Er beherrscht uns, wir sind nicht frei in dieser unserer kollektiven Haltung.
Wenn wir Werte statt Analysen vertreten, dann machen wir uns selber blind.
Und diese Fesselung schädigt uns.

Klär zieht daraus auch eine medienkritische Konsequenz. Er beklagt die analytische Kleinspurigkeit in den großen Medien.

„Stattdessen wird dem Publikum obstinat bedeutet, es genüge zu registrieren, dass Trump ein Vollidiot ist, der das Einmaleins der internationalen Politik nicht beherrscht.“

Der gerade abgetretene Chefredakteur der Süddeutschen Zeitung meint, in der Ausgabe vom 3. Juni 2020 mit dieser Einsicht einen Kommentar bestreiten zu können. Als ob er meinte, die eindrücklichen Analysen und Aufrufe dieses Inhalts aus dem Jahre 2016, von diversen Zirkeln kluger Menschen in den USA verfasst, seien von den Lesern dieser Zeitung längst vergessen. Nein, es ist dort bekannt, dass die US-amerikanischen Eliten Trump für nicht wählbar hielten – und eigentlich bedauerten, dass der bis dahin auch in den USA bestehende Filter, solche ungeeigneten Kandidaten nicht zur Kandidatur zuzulassen, durch die GOP-internen Polarisierungen untauglich geworden war.

Die US-seitige Kündigung des Open-Skies-Abkommen

Am 22. Mai 2020 haben die USA den Rüstungskontrollvertrag „Open Skies Treaty“ (OST) gekündigt, ihr Austritt tritt am 22. November 2020 in Kraft. Es handelt sich um einen multilateralen Vertrag, derzeit gehören ihm 34 Vertragsstaaten an, darunter fast alle NATO-Staaten, darüber hinaus die EU-Staaten Finnland und Schweden sowie Russland, Belarus, die Ukraine, Bosnien-Herzegowina und Georgien. Und natürlich die USA und Kanada. Die Idee des Vertrages ist, Transparenz und damit Informationen zu gewähren und Vertrauen zu schaffen.

Es geht um eine doppelte Zielsetzung. Der Vertrag sollte zum einen Rüstungskontrollabsprachen überwachen helfen, die Aufgabe der sogenannten „Verifikation“ – da liegt die auch transatlantische und nukleare Komponente.

Der Vertrag hat aber zum anderen insbesondere eine auf Europa bezogene spezifische Funktion, und zwar im Bereich konventioneller Waffen: Er soll Vorbereitungen für konventionelle Kriegshandlungen, einen „Aufmarsch“, beobachtbar machen, insbesondere in Krisenzeiten. Er ist Teil einer darauf gemünzten Drei-Säulen-Architektur, hinzugehören noch das Wiener Dokument sowie das Abkommen übr konventionelle Waffen in Europa. Mit China hat dieser Vertrag somit herzlich wenig nichts zu tun. Bemerkenswert ist überdies: Während der Ukraine-Krise im ersten Halbjahr 2014 wurde der OST übrigens vom Westen sehr intensiv genutzt.

Mittel sind sogenannte Beobachtungsflüge – ich folge hier der Darstellung von Oberst a.D. Wolfgang Richter (SWP), der als ehemaliger Abteilungsleiter am Zentrum für Verifikationsaufgaben der Bundeswehr besonders kundig ist. Die Flüge werden nach kurzfristiger Ankündigung gestartet. Die Absicht dazu hat der beobachtende Staat dem Staat, der beobachtet werden soll, mindestens 72 Stunden im Voraus mitzuteilen. Die gewählte Flugstrecke hingegen wird ihm erst zur Kenntnis gegeben, nachdem die Beobachter am vertraglich festgelegten Startort im beobachteten Staat eingetroffen sind.

Danach erfolgt eine Abstimmung, die in weniger als acht Stunden zu Ende gekommen sein muss. Die vom beobachtenden Staat gewählte Strecke darf nur im Falle höherer Gewalt verändert werden oder wenn dies aus Gründen der Flugsicherheit unabweisbar ist. 24 Stunden nach Vorlage des Flugplans kann der Beobachtungsflug beginnen, spätestens 96 Stunden danach muss er abgeschlossen sein. Damit ist es dem beobachteten Staat verwehrt, wesentliche Veränderungen vorzunehmen, etwa größere Truppenverlegungen.

Beobachtungsflüge haben gegenüber der Beobachtung qua Satelliten Vorteile: Sie sind flexibler, denn die Energiereserven von Satelliten sind begrenzt und erlauben nur wenige Veränderungen der festgelegten Umlaufbahnen. Dagegen können Open-Skies-Flüge kurzfristig und lageangemessen über einem Gebiet nach Wahl des beobachtenden Staates erfolgen. Die Beobachtung im vereinbarten Höhenspektrum ist auch unterhalb einer Wolkendecke möglich, während die optische Satellitenbeobachtung dadurch behindert wird.

Man erkennt leicht, dass hier ein projektionfreies, ein feindbildfreies Denken von Sicherheitspolitik im Hintergrund Pate gestanden hat. Der OS-Vertrag stammt aus dem Jahre 1993, da war das noch die herrschende Lehre, dass die Block-Konfrontation, Russland gegen den Westen, überwunden sei – folglich waren rüstungskontrollpolitische Instrumente so zu konzipieren, dass für jeden Teilnehmer eines Vertrages unterstellt wurde, dass er militärische Eingriffsabsichten hegen könnte, die gegebenenfalls als „Angriff“ im Sinne der UN-Charta zu bewerten seien. Angewendet wurde der Vertrag dann aber, nachdem er im Jahre 2002 in Kraft getreten war, wieder im vertrauten Modus des Block-Gegensatzes, d.i. der Westen gegen die OS-Vertragsgemeinschaft „Russland-Belarus“.

Das erneute Aufleben des Block-Denkens muss sich zwangsläufig in einer Asymmetrie der Inanspruchnahme der Überwachungsrechte aus dem OS-Vertrag niederschlagen. So ist es denn auch. Die Statistik zeigt, dass die USA, Kanada und die europäischen NATO-Staaten ihre Flüge fast allein über Russland-Belarus durchführen, dasselbe gilt für die Staaten, die zwar formal der NATO nicht angehören, sich aber so verhalten als ob, wie Bosnien-Herzegowina, Georgien und die Ukraine. Russland verteilt sein Beobachtungsflug-Kontigent recht gleichmäßig über sämtliche NATO-Staaten. Die Flüge aus dem gemeinsamen russisch-belarussischem Kontingent decken prioritär Lettland, Litauen und Polen ab.

In Anteils-Zahlen stellt sich diese Asymmetrie so dar, wie in der Tabelle gezeigt – wobei es sich hier um Durchschnitte für die Zeit von 2002 bis 2019 handelt. Das Bild ist deswegen etwas verzerrt, zu Lasten Russlands, weil innerhalb dieser Zeit einiges an Zugängen von Staaten zum westlichen Block zu verzeichnen war.

	Aktiv: Überfliegend	Passiv: beobachtet
Russland/Belarus	30%	31%
Nato-geneigtes Europa	55%	63%
USA/Kanada	14%	6%

Das besagt: Die OST-Mitgliedstaaten Europas, im vollen Sinne, d.i. inklusive Russland und Weissrussland, führen die bei weitem meisten Beobachtungsfüge aus und sind auch die am häufigsten überflogenen. Die USA spielen, passiv wie aktiv, kaum eine Rolle. Aktiv ist das nicht überraschend, die USA haben nie wirklich investiert in die hochspezialisierten Flugzeuge, die für Verifikationsflüge erforderlich sind – zudem werden die Ergebnisse der Vertragspartner eh zwischen allen OST-Staaten geteilt. Sie konnten sich mit einer Trittbrettfahrer-Rolle begnügen. Passiv zeigt der geringe Anteil von Russlands Flügen über den USA, dass Russland für Rüstungskontrollzwecke wohl weitgehend auf andere Aufklärungsmittel setzt.

„Objektiv“ ist es somit so, dass sich Europa und Russland von den USA mit ihrem Alleingang entkoppeln könnten, die Zahlen sprechen dafür, dass das ihrem gmeinsamen Interesse entspricht. Ob sie es tun werden, ist offen – genauso wie offensichtlich ist, dass die US-Kündigung wahrscheinlich nicht wirklich dem Interesse der europäischen Allianzpartner der USA entspricht. So haben sie auch mit Widerspruch reagiert.

Die Begründung der USA für ihre Kündigung

Die USA haben ihren Austritt ausführlich begründet. Strukturuell handelt es sich um eine lange Liste von konkreten Konfliktpunkten, von russischem Verhalten, welches die USA als vertragsbrüchig bewerten – die NATO-Verbündeten folgen dieser Analyse auch. Und das zu Recht. Objektiv ist das richtig.

Diese Liste ist so lang, dass sie hier weder wiedergegeben noch gar im Detail aufgearbeitet werden kann. Ich gehe hier stattdesssen wie folgt vor. Ich zitiere zunächst die generelle Schlussfolgerung hinsichtlich der Intentionen des russischen Verhaltens, welche die USA aus diesen ihren Feststellungen ziehen beziehungsweise unterstellen. Sodann greife ich einen der Vorfälle, einen der Konfliktpunkte heraus – den Fall der Flugbeschränkungen über der Enklave Kaliningrad. Daran versuche ich anschaulich zu machen, worum es unter dem abstrakten Terminus „Rechtsbruch des Gegners“, der seiner Abstraktheit wegen die Moralisierung bezogener Rechtspositionen erlaubt, in Wirklichkeit geht. Rechtspositionen können, gerade völkerrechtlich, wo das Verfahrenselement von Recht wenig ausgebildet ist, eben auch als Waffen genutzt werden. Hier aus dem Statement von Außenminister Pompeo:

„Russia’s implementation and violation of Open Skies, however, has undermined this central confidence-building function of the Treaty – and has, in fact, fueled distrust and threats to our national security – making continued U.S. participation untenable.

While the United States along with our Allies and partners that are States Parties to the Treaty have lived up to our commitments and obligations under the Treaty, Russia has flagrantly and continuously violated the Treaty in various ways for years. This is not a story exclusive to just the Treaty on Open Skies, unfortunately, for Russia has been a serial violator of many of its arms control obligations and commitments. Despite the Open Skies Treaty’s aspiration to build confidence and trust by demonstrating through unrestricted overflights that no party has anything to hide, Russia has consistently acted as if it were free to turn its obligations off and on at will, unlawfully denying or restricting Open Skies observation flights whenever it desires. […]

Moscow has increasingly used Open Skies as a tool to facilitate military coercion. Moscow appears to use Open Skies imagery in support of an aggressive new Russian doctrine of targeting critical infrastructure in the United States and Europe with precision-guided conventional munitions. Rather than using the Open Skies Treaty as a mechanism for improving trust and confidence through military transparency, Russia has, therefore, weaponized the Treaty by making it into a tool of intimidation and threat.“

Das Muster der Argumentation ist klar und simpel: „Wir sind guten Willens, der Gegner nicht – deswegen kündigen wir. Schuld hat der Gegner.“ Eine sicherheitspolitische Analyse, die diese US-Position ernstlich begründet, existiert meines Wissens nicht. Im Gegenteil: Die Analyse des zuständigen Mitarbeiters des Think Tanks SWP in Deutschland trägt den vielsagenden Titel „Angriff auf den Open-Skies-Vertrag“.

Klärung des Vorwurfs am Beispiel Kaliningrad

Nehmen wir uns den Fall Kaliningrad vor. Der Vorwurf der USA im Kündigungsschreiben von US-Außenminister Pompeo ist da so formuliert:

„Russia has also illegally placed a restriction on flight distance over Kaliningrad, despite the fact that this enclave has become the location of a significant military build-up that Russian officials have suggested includes short-range nuclear-tipped missiles targeting NATO.“

In der Tat: Die russische Enklave ist als Vorposten von hoher militärischer Bedeutung. Dass Russland ausgerechnet da Beschränkungen seiner vertraglichen Verpflichtungen oktroyiert hat, kann den unbedarften Beobachter, der nicht mehr an Hintergrundinformationen hat als die abstrakte Feststellung „Rechtsbruch“, und das bei der Überwachung ausgerechnet von Kaliningrad, sehr mißtrauisch stimmen. Diese Gestimmtheit kann aber auch durch Abstraktion herbeigeführt sein, sie kann ein Mittel der Desinformation gegenüber der eigenen Bevölkerung sein. Deswegen ein Blick, ich betone beispielhaft, ins Detail, in die Geschichte des Konflikts dort.

Als erstes gilt, wie immer: Man lese genau! Der Vorwurf der USA lautet lediglich: „Russia has […] placed a restriction on flight distance over Kaliningrad.“ Mehr nicht. Nun ist diese Enklave klitzeklein – man könnte also schon misstrauisch werden, ob eine unilateral verfügte Restriktion der Fluglänge bei einem so kleinen Gebiet in der Sache, der Aufklärung, ernstlich eine Restriktion ist – ob sie vielleicht lediglich eine rechtliche Restriktion ist, in der Sache aber ein Streit um des Kaisers Bart.

Der Hintergrund, der mir vor Augen gekommen ist, stellt sich wie folgt dar.

Im OST sind maximale Flugstrecken entsprechend der Größe der überflogenen Gebiete, also sachgerecht, festgelegt. Über den dänischen Färöer-Inseln zum Beispiel gelten Begrenzungen von 250 km, über Tschechien 600 km, über Deutschland 1.200 km, über Alaska 3.000 km und über dem asiatischen Teil Russlands 6.500 km. Für die Enklave Kaliningrad aber gibt es eine solche Begrenzung nicht. Sie gilt als Teil des westlichen Russlands, wo vom OS-Flugplatz Kubinka aus zu starten ist, folglich ist für die Enklave die maximale Flugstrecke von 5.000 km erlaubt. Diese Regelungslücke kann man ausnutzen. Man kann auch innerhalb eines solchen Vertrages „sticheln“.

Das tat Polen mit einem Flug im Jahre 2014, der über dem nur 15.000 km² großen Gebiet mehrere Stunden lang dauerte. Das heißt für einen so langen Flug gab es keinen sachlich-legitimierten Grund, es wurde dasselbe mehrfach photographiert. Um auf dem begrenzten Gebiet zu bleiben, wurde ein Zick-Zack-Kurs geflogen, der, so die russische Seite, zu erheblichen Sicherheitsproblemen für die zivile Luftfahrt geführt habe. Der lokale Luftraum musste für andere Flüge gesperrt werden. Polen nutzte eben, um zu provozieren, die Vertragsregeln in vollem Umfang aus. Kriegsführung mit rüstungskontrollpolitischen Mitteln könnte man dazu sagen. Oder auch „Kinderkram“.

Verständlicherweise wollte Russland sich das nicht noch einmal bieten lassen. Naheliegend war die Einführung eines Streckenlimit speziell für die Enklave sowie die Designierung eines eigenen Startflughafens für Flüge über die Enklave.

Der OS-Vertrag verlangt aber, dass alle Modifikationen der Vertragsbestimmungen kooperativ vereinbart werden müssen, unilaterale Regeländerungen lässt er nicht zu. Wenn ein Vertragsstaat seine Kinderspiele mit OST-Mitteln weiter betreiben will, dann kann er jede sachgemäße Ergänzung verhindern. Man kann weitergehen und formulieren: Wenn Polen den USA, gegen die Interessen der anderen NATO-Partner in Europa, eine weitere Steilvorlage für eine Kündigung geben wollte, dann würde es sich so verhalten, wie in diesem Falle geschehen.

Um eine Wiederholung zu vermeiden, erklärte Russland daraufhin ein Streckenlimit von 500 km für Flüge über diesem Gebiet, die am Flugplatz Kaliningrad gestartet werden sollten. Die einseitige russische Flugstreckenbegrenzung über Kaliningrad verhindert es nicht, den Vertragszweck zu erfüllen, denn Beobachtungsflüge über der Exklave bleiben in ausreichendem Umfang möglich. Sie ist nicht so gestaltet, dass man nicht sehen könnte, was im Gebiet Kaliningrad stationiert wird.

Eine wirkliche Einschränkung der Ziele des Vertrags (material breach) ist somit nicht vorgenommen worden. So kann man sehr wohl, auch in rechtlichen Kategorien, unterscheiden.

Die Verführung zu meinen, Recht zu haben

Bemerkenswert ist die Berichterstattung in den traditionellen deutschsprachigen Leitmedien. Man merkt: Da fehlt die spezialisierte Kompetenz. Die einzige Ausnahme ist die Süddeutsche Zeitung, die den Vorgang sachgerecht darstellte. Sie tat dies mit einem formalen Rechtsverständnis allerdings nur – auf das materielle Recht wurde nicht abgestellt. Die FAZ überließ die Berichterstattung einem online-Redakteur – der konnte nicht einmal präzise lesen. Bei ihm heisst es:

„Auch beim Open-Skies-Vertrag haben sich russische Regelverletzungen und Provokationen gehäuft: Die russische Exklave Kaliningrad durfte ebenso wenig überflogen werden wie […].“

Bei der NZZ wird dasselbe Muster deutlich. Der Agentur-basierte Bericht vom 22. Mai ist hinsichtlich des Kaliningrad-Themas noch korrekt, der Artikel des Washingtoner Korrespondenen einen Tag später unterstellt dann ebenfalls, fälschlich, eine Sperrzone über der Kaliningrad-Enklave.

Man erkennt lehrbuchgerecht, wie die ideologische Brille den Blick vernebelt, verhindert, dass die Korrespondenten genau lesen.