Internationale Rechtsordnung und Ukraine-Krieg

Die Kolumne von Hans-Jochen Luhmann

Zur Perspektive der (deutschen und europäischen) Sicherheitspolitik vor dem Hintergrund des Kriegs um die Ukraine sind im Herbst 2022 zwei höchst unterschiedliche Bücher erschienen. Was sie eint, ist: Beide sind Sammelbände, beide wurden etwa zur selben Zeit konzipiert und beide setzen methodisch mit Szenarien ähnlich an, um einen gemeinsamen Fokus der versammelten Beiträge zu erreichen. Es handelt sich um:

• Julian Nida-Rümelin (Autor), Mattias Kumm (Autor), Erich Vad (Autor) et al.: Perspektiven nach dem Ukrainekrieg. Europa auf dem Weg zu einer neuen Friedensordnung? Hg. von der Parmenides-Stiftung. Freiburg i.Br.: Verlag Herder; 2022 144 Seiten. € 16,00
• Ines-Jacqueline Werkner, Madlen Krüger und Lotta Mayer (Hrsg.) Wege aus dem Krieg in der Ukraine. Szenarien – Chancen – Risiken. (FEST kompakt Band 5) Universität Heidelberg/Universitätsbibliothek heiBOOKS. 2022. 133 Seiten, 21,90 €, digital kostenlos https://books.ub.uni-heidelberg.de/heibooks/catalog/book/1129.

Im Falle des bei Herder erschienenen Büchleins hatte die Parmenides-Stiftung einen kleinen Kreis zu einem Gespräch versammelt, aus dem später die Autoren wurden. Zur Strukturierung hatte Julian Nina-Rümelin fünf Szenarien vorbereitet. Im Falle des Bandes für die Forschungsstätte der Evangelischen Studiengemeinschaft e. V. in Heidelberg (FEST) fand ein solches Gespräch am 7./8. September 2022 statt, dafür hatte die Leiterin des Arbeitsbereiches »Frieden« an der FEST, Jacqeline Werkner, sechs Szenarien vorbereitet. Im Falle der Parmenides-Stiftung liegt eine längere „Ausreifungszeit“ der Beiträge vor, da fand das entscheidende Start-Gespräch bereits am 16. Juli 2022 statt. Die Tabelle gibt einen Vergleichen der Überschriften in der jeweiligen Szenariensammlung:

	Werkner	Nida-Rümelin
	„idealtypische Szenarien für den Krieg“	„Szenarien nach dem Krieg“
1	Putin gewinnt den Krieg	Neue rigide Bipolarität
2	Die Ukraine gewinnt den Krieg	Ökonomisch moderierte Bipolarität
3	Frieden durch Verhandlung und Kompromiss	Multipolarität
4	Regimechange – »ohne Putin kein Krieg«	Globale Zivilgesellschaft
5	Einfrieren des Konfliktes	Demokratischer Friede (Kantian Peace)
6	Eskalation in einen NATO-Russland-Krieg

Der jeweilige Zugriff auf Szenarien zeigt den entscheidenden Unterschied der Intentionen, die mit den Büchern verfolgt werden.

Die Gruppe, die von der FEST versammelt wurde, ist daran interessiert zu erkunden, wie der Krieg zu Ende gehen kann. Die Unterscheidung der sechs Szenarien folgt einer Metrik, die Sandra Destradi und Andreas Mehler im Jahre 2010 publiziert haben. Die leitende Wortwahl ist schlicht. Deswegen ist ein Beitrag von Peter Rudolf interessant, der auf die „Szenarien einer Kriegsbeendigung in den Kategorien von Sieg und Niederlage“ reflektiert. Man erkennt: Auch in dieser Gruppe wurde gleichsam philosophisch auf die leitenden Begriffe der eigenen Fragestellung reflektiert. Im Ergebnis kommt Rudolf auf die „geostrategischen Konsequenzen eines russischen bzw. ukrainischen Sieges“ zu sprechen, etwas, was das zentrale Thema des anderen Bandes ist. Lässt man sich die Konsequenzen auf der Zunge zergehen, so ist nicht ausgemacht, welcher Kriegsausgang in Europas Interesse ist. Das ist vor dem Hintergrund dessen, was man heute in breiten Kreisen so meint, ein sehr bemerkenswertes Ergebnis.

Die von der Parmenides-Stiftung versammelte Gruppe tritt mit ihrer Fragstellung gleichsam einen Schritt zurück – sie besetzt damit ein Thema, welches ihr ein Alleinstellungsmerkmal sichert. Ihre Ausgangsdiagnose ist: Jede Kriegsbeendigung wird eingebettet sein in einen sicherheitspolitischen Kontext, und der ist global. Die leitende Frage an die Szenarien ist deshalb die, wie dieser Kontext aussehen könnte, welche Optionen dafür denkbar sind (ohne dass sie wahrscheinlich sein müssen). Die leitende Auffassung ist, dass die zu erwartende Einbettung auf die Bedingungen einer Kriegsbeendigung rückwirkt. Diese Kausalität macht den Band zu etwas sehr Besonderem.

Sammelbänden in Gänze gerecht zu werden, ist bekanntlich ein Ding der Unmöglichkeit, Eklektizismus ist angesagt. Um dem Leser Geschmack zu machen auf seine eigene Lektüre, wird hier allein auf die Beiträge von Völkerrechtlern im jeweiligen Band abgestellt. Das bietet sich schon deswegen an, weil grundsätzliche, strategische Beiträge aus dieser Profession in der Debatte um die gegenwärtige Großkrise spärlich nur vertreten sind. Das ist ein Mangel, der deswegen so bedauerlich ist, weil es für den Westen nach seinem Selbstverständnis und immer neuen Formulierungen ihres Führungspersonals im Kern um die Bedeutung des Rechts geht. Deshalb lohnt der so fokussierende Blick. Hinzu kommt: Der Unterschied im Zugriff auf das Thema durch den jeweiligen Völkerrechtler in beiden Bänden ist frappierend.

Im Band der FEST

Im FEST-Band ist Stefan Oeter der Protagonist. Er ist Professor für Öffentliches Recht, Völkerrecht und ausländisches Öffentliches Recht an der Universität Hamburg. Im Titel seines Beitrags zu den völkerrechtlichen Implikationen der Szenarien hat er eine im politischen Raum vielfach vertretene antagonistische Formel zur Frage gemacht. Die Überschrift lautet: „Stärke des Rechts oder Recht des Stärkeren?“

Im Ergebnis folgt Oeter der Maxime: „Das völkerrechtliche Normengefüge schränkt politische Handlungsspielräume ein – das ist das »Proprium« des Rechts.“ Damit ist die Funktion des (Völker-)Rechts, so Oeter, den Raum möglicher Lösungen des Konflikts um die Ukraine einzuschränken. Sein Ergebnis formuliert Oeter so:

„Szenario 3, … politisch durchaus attraktiv …, <legt> normativ … die Axt an die bestehende Friedensordnung der UN-Charta, während das alternative Szenario 5 … die normativen Vorgaben respektiert, politisch aber sehr dornenreich sein wird und den beteiligten Staaten sehr viel an Zumutungen abfordern wird.“

„Sehr dornenreich“ und „viel an Zumutungen“ ist mehr als wörtlich zu nehmen, es meint „äußerst blutig“.Die Behauptung ist, dass ein „Frieden durch Verhandlung und Kompromiss“ sich verbiete, ein „unter den Kautelen des gegenwärtigen Völkerrechts kaum gangbarer Weg“ sei. Denn es sei die Völkerrechtsordnung, die dann einen „Preis für einen Verhandlungsfrieden zu zahlen“ habe. Ein Verhandlungsfrieden macht die Völkerrechtsordnung zum Opfer. Die vertragliche Akzeptanz eines gewaltsamen Gebietserwerbs würde die „die Axt an die Friedensordnung des UN-Systems legen“. Zugleich betont Oeter auch noch, dass ein solcher Vertrag „nach … der Wiener Vertragsrechtskonvention null und nichtig“ sei, also unwirksam. Das ist eine sehr weitgehende Einschränkung – sie besagt, dass nur Weiterkämpfen bis zur Rückeroberung der völkerrechtlich akzeptierten Gebietsstatus der Ukraine im Rechtssinne eine Option sei. Dass dies unrealistisch ist, sieht auch Oeter.

Deshalb sei nur Szenario 5, das Einfrieren des Konflikts, wirklich gangbar. Das Recht erfordere auf absehbare Zeit eine Fortsetzung des Krieges in Form eines Zermürbungskrieges, mit dem Bedarf an massiver militärtechnischer Unterstützung der Ukraine und der Aufrechterhaltung der Sanktionen gegen Russland. Erst wenn beide Seiten erschöpft genug seien und in der Fortsetzung der offenen Kampfhandlungen keine Chancen auf Gewinne mehr sähen, werde es eine Bereitschaft zum Einfrieren des Konfliktes geben. Völkerrechtlich habe das Szenario des Einfrierens „den Charme, dass keine vollendeten Fakten geschaffen werden, vielmehr das Unrecht … wie eine schwärende Wunde offengehalten wird, die erst nach längerem Zeitablauf unter veränderten Umständen wirklich geheilt werden kann.“

Die Position Oeters ist somit: Das Recht vermag seine Stärke nur bei Fortsetzung des Konflikts mit militärischen Mitteln zu erhalten, wobei es zu keiner schriftlich fixierten Vereinbarung über den Modus vivendi kommen darf. Recht verlange die stumme Kommunikation über Regeln, und faktisch das Ausbluten bis zur Erschöpfung – das Bild der „schwärenden Wunde“ gilt.

Methodisch ist an der Argumentation Oeters bemerkenswert, dass sie auskommt ohne ein Nachzeichnen der Friedensordnung von 1945, um deren Erhalt es unter viel Blutvergießen heute gehen soll. Stattdessen ist Oeters Ergebnis von der folgenden Vorstellung der Machtdynamik bestimmt, welche über das Entstehen und Vergehen bestimmter Formen des Völkerrechts entscheide:

„Die liberale Völkerrechtsordnung der UN-Charta steht an einem Scheideweg – wird sie von der Mehrzahl der Mitgliedsstaaten nicht mehr als notwendig bejaht und gegenüber fundamentalen Anfeindungen verteidigt, so gerät ihr sozialer Geltungsanspruch in Verfall. Konkurrierende »Normunternehmer« könnten dann alternative Vorstellungen einer »neuen« normativen Ordnung erfolgreich durchsetzen. ….

Da Völkerrecht Völkergewohnheitsrecht ist, ist an dieser Machtdynamik auch etwas dran. Der Westen ist ein solcher „Normunternehmer“ unter anderen. Und das bestehende Völkerrecht gemäß UN-Charta ist eben defizient, was mit der Zerrüttung des Verhältnisses der USA zu Russland zur zunehmenden Funktionsunfähigkeit des UN-Sicherheitsrates führte. Doch dann spaltet Oeter die Welt nach einem klaren Feindbild:

„Gelingt es nicht, die tragenden Prämissen der Friedensordnung, wie sie im Gefolge der Katastrophe des Zweiten Weltkriegs mit der UN-Charta etabliert wurde, gegenüber … fundamentalen Anfeindungen zu behaupten, …, so wird diese Ordnung weiter erodieren. Es wird etwas Neues an deren Stelle treten – ein Ordnungssystem, das Vorstellungen auch christlicher Friedensethik zutiefst widerspricht.“

Implizit sagt er: Das durchgesetzte Völkerrecht ist dann doch das des Stärkeren. Mindestens gilt: Ohne Macht kein geltendes Recht.

Im Band von Nida-Rümelin et al.

Im Band der Parmenides-Stiftung ist Mattias Kumm der juristische Protagonist. Er ist Inhaber der Forschungsprofessur “Global Constitutionalism” am Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung und einer S-Professur „Rule of Law in the Age of Globalization“ an der Humboldt-Universität zu Berlin. Der Titel seines Beitrags lautet „Der Ukraine-Krieg und die Zukunft der internationalen Rechtsordnung“. Auch er geht davon aus: Mit dem Krieg, mit der Ordnung danach, geht es um die Zukunft jener Ordnung, die mit der Atlantic Charta sowie den Bretton Woods Abkommen konzipiert worden ist. Die UN-Charta trat bereits am 24. Oktober 1945 in Kraft – sechs Wochen nach Japans Kapitulation am 2. September 1945.

Kumms zentrale Diagnose zur Funktion des vorfindlichen internationalen Rechts lautet jedoch – höchst provokativ – völlig anders:

„Die Struktur der bestehenden internationalen Rechtsordnung selbst spielt in der gegenwärtigen Konstellation eine ermöglichende, den neuen Großmachtwettbewerb nicht zähmende, sondern letztlich sogar provozierende Rolle. Die Struktur dieser Ordnung ermöglicht und unterstützt eine politische Dynamik, die diese Ordnung im Kern immer weiter aushöhlt und letztlich zerstört.“

Dabei sind mit „politische Dynamik“ gemeint „die in der Gegenwart immer deutlicher hervortretenden Muster von erneutem Großmachtwettbewerb, Wettrüsten, Kriegen und Kriegsdrohungen“. Das heißt im Gegensatz zur Diagnose Oeters sind es nicht die Antagonisten der Ordnung nach 1945, die deren Zerstörung herbeiführen, nach Kumm ist es die Ordnung selbst, weil sie defizient ist, die diese Tendenz zeitigt. Diese andere Identifizierung des „Täters“ der Bedrohung beziehungsweise der Destruktion erfordert dann ganz andere Gegenzüge, vermutlich viel weniger „dornige“ beziehungsweise „blutige“. Es geht bei diesem Gegensatz also um Einiges.

Kumms Argument geht wie folgt. Zunächst stellt er fest, dass das Rooseveltsche Konzept der einer globalen Nachkriegsordnung, die ein erneutes Abrutschen in einen Weltkrieg strukturell verhindern sollte, die Einhegung zwischenstaatlicher Gewalt eingebettet hat in ein System in drei Dimensionen, das sind

1. Neuorientierung von Staatlichkeit,
2. global integrierte Wirtschaftsordnung sowie
3. allgemeines Gewaltverbot qua System kollektiver Sicherheit. Letzteres, aus vier Pfeilern bestehend, ist nur unvollständig realisiert worden.
   3.1. Der erste Pfeiler, in Art. 2 IV UN-Charta formuliert, ist das rechtlich kodifizierte Gewaltverbot. Dass das allein nicht reicht, das war die Erfahrung des II. Weltkrieges. Folglich war
   3.2. eine globale politische Instanz vorgesehen, die über Legitimität von Gewaltanwendung entscheidet – der UN-Sicherheitsrat (UNSC) mit den P5, die ein Vetorecht haben.
   3.3. hatte der UNSC über eigene Streitkräfte zu verfügen, die von den P5 gestellt werden – der UN-Generalsekretär hätte auch als Vorsitzender der Joint Chief of Staff der Streitkräfte der P5 zu fungieren gehabt. Mit den Pfeilern (3.2) und (3.3) wäre ein Gewaltmonopol etabliert. Hinzu kommen mussten
   3.4. und letztens Gerichtsbarkeiten, vor allem ein Internationaler Gerichtshof (IGH), um vor ihm zwischenstaatliche Konflikte qua Rechtsprechung auszutragen und zu entscheiden. Zu ergänzen war das um einen Internationalen Strafgerichtshof (IStGH). Faktisch existieren beide Gerichtshöfe auch.

Die Defizienz dieses Systems trat schrittweise ein beziehungsweise wurde schrittweise herbeigeführt. Pfeiler (3.2) erforderte Kollaboration der Vetomächte im UNSC – mit dem aufkommenden Kalten Krieg wurde die, die blockübergreifend hätte sein müssen, sistiert: Folglich wurde Pfeiler 3.3 chancenlos. Der Internationale Gerichtshof wurde kastriert, indem, anders als rechtsstaatlich üblich, seine Wirkung an das Erfordernis der Zustimmung der Parteien geknüpft wurde – dem haben sich auch die westlichen Staaten zunehmend, seit den 1970er Jahren, entzogen. Um den Internationalen Strafgerichtshof ist es nicht besser bestellt.

Funktional entscheidend wurde das alles aber erst nach Ende des Kalten Krieges. Es ist nüchtern festzustellen, dass „nach dem Ende des Kalten Krieges die Reform der rechtlichen sicherheitspolitischen Infrastruktur vollkommen vernachlässigt bzw. … unterminiert wurde.“ Was geschah beziehungsweise nicht geschah, lag weitgehend in den Händen des Westens, der USA. Insbesondere das Verhältnis der Kollektiven Sicherheitsordnung OSZE, welche Russland einschloss, zum System kollektiver Sicherheit NATO, welche Russland ausschloss, blieb ungeklärt.

Die Defizienz der globalen rechtlichen sicherheitlichen Ordnung ist nicht neutral, sie hat vielmehr eine Funktion, die wirkt, sie ist eine Ursache. Kumm bringt die begrifflich so auf den Punkt: Es beziehungsweise sie „begründet eine Prärogative für rechtlich privilegierte Großmächte“.

Das Konzept der (rechtlichen) Prärogative stammt historisch aus der Entwicklung der Idee der Rechtsstaatlichkeit, die sich begrenzend auf die Rechte des Monarchen auswirken musste, dessen Souveränität einschränkte. Die Prärogative bezeichnet den Raum für rechtlich nicht gebundenes Handeln, welches dem Monarchen blieb. Diese Bezeichnung bringt ein ernstliches Defizit rechtsstaatlicher Ordnung auf den Begriff.

„Wer diese Prärogative im Internationalen Recht ausüben darf und wie weit sie reicht, ist eine Frage, die im politischen Wettbewerb der Großmächte geklärt wird“ – das heißt nicht nach Regeln, nicht rechtlich. Die Besonderheit der Konstellation „nach 1990 war, <dass> die USA die einzige Macht war, die faktisch in der Lage war, die Prärogative für sich in Anspruch zu nehmen“. Heute erleben wir die Ambition Russlands und Chinas, dieses rechtliche Privileg ebenfalls in Anspruch zu nehmen.

Aus dieser Diagnose der Situation folgt, dass es für die Zukunft drei Optionen gibt:

1. Man kann versuchen, das Monopol dieser Prärogative für den Westen zu verteidigen – das ist das Konzept, dem die USA folgen und die darin, auch konzeptionell, von den übrigen Staaten des Westens unterstützt werden.
2. Man kann versuchen, das Monopol dieser Prärogative für die USA zu brechen – das ist das Konzept, dem Russland und China folgen und darin, auch konzeptionell, von einem „Großteil“ der übrigen nicht-westlichen Staaten des Globus unterstützt werden. Dabei hat man „Groß“ nicht nach Anzahl der Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen zu bemessen, die in der UN-Generalversammlung abstimmen, sondern nach der Zahl von Bevölkerung, welche sie in Summe repräsentieren.
3. Man kann versuchen, die Defizienz des vorfindlichen Systems Internationalen Rechts abzubauen, welche die Option zur überrechtlichen Gewaltanwendung für Großmächte faktisch bietet.

Europa hat sich zu entscheiden. Da die Allianz mit den USA sich zu Ende neigt, ist die Verführung groß, sich ergänzend zu militarisieren und zu einem – in diesem Sinne – Großmachtstatus aufzuschließen, um die bestehende Prärogative ebenfalls in Anspruch nehmen zu können. Die Alternative wäre die Option c) – sie allein entspricht Europas historischer Rolle. So die Auffassung des Autors.