Klimapolitik im Kampf um die Einbindung von Luft- und Seeschifffahrt

Die Kolumne von Hans-Jochen Luhmann

Wären Seeschifffahrt und Luftfahrt zusammen ein Staat, so rangierte der mit seinen jährlichen CO₂-Emissionen von gut 1,3 Gigatonnen unter den „Parties to the Kyoto-Protocol“ inzwischen auf Platz sechs, gleich nach Russland und noch vor Japan. Im Jahr 2020 wird allein die Luftfahrt ihre CO₂-Emissionen von jährlich 300 Gigatonnen im Jahre 1990 auf das Doppelte(!) gesteigert haben. Das ist präzedenzlos. Was dieser Sektor mehr an Klimawirkung in Anspruch nimmt, müssen andere Sektoren zusätzlich vermeiden beziehungsweise einsparen. Für die Seeschifffahrt gilt dasselbe.

Dringen Raketen oder andere Flugkörper in das Territorium souveräner Staaten ein, wird das regelmäßig als ein massiver völkerrechtlicher Verstoß bewertet, welcher umgehend und jedesmal durch diplomatische Proteste und gelegentlich durch Rückschießen beantwortet wird. Das gegenseitige und ausführliche Beschießen mit umweltrelevanten Substanzen hingegen, die Folgen für die Ökologie und das Wohl der Menschen in Drittstaaten zeitigen, wird aus unerklärlichen Gründen nicht als gleichsinniger Verstoß gegen den eigenen Souveränitätsanspruch verstanden (eine Ausnahme bilden die USA und Kanada in ihrem Konflikt in den 1960er Jahren).

Als das Klimaproblem global akzeptiert und politisch in Angriff genommen werden sollte, wurde die Lösung auf der herrschaftstechnisch defizienten Ebene der „Vereinten Nationen“ geschaffen. Im Jahr 1992 wurde dort, ressort-ähnlich, eine neue Institution geschaffen, die Klimakonvention (UNFCCC). Das ihr vorgegebene Ziel ist, die Erderwärmung zu stoppen (Art. 2). Sie kam neben die etablierten UN-Ressorts zu stehen, insbesondere das für den Luftverkehr (ICAO) und das für den Seeverkehr (IMO). Im Jahre 1997 sagte die UNFCC im Zusammenhang mit dem Beschluss des Kyoto-Protokoll den „Schwesterressorts“ ICAO und IMO: Bitte übernehmt die Intention unseres globalen Begrenzungsbeschluss und setzt ihn je in Eurem Bereich um. Die Reaktionen:

ICAO sagte: Prinzipiell Ja. Aber wir müssen erst einmal sehr grundsätzlich darüber nachdenken, wie wir das – natürlich – optimal, machen wollen. Das braucht Zeit. Und: Eurer Budgetbeschluss ist Euer, der ist für uns nicht bindend.
IMO sagte sogut wie garnichts.

Es war der worst case im Herrschaftssystem auf globaler Ebene eingetreten, ein dort unlösbarer Konflikt von inkommensurablen Ansprüchen. Unlösbar ist er dort, weil das Ressort-Prinzip auf dieser Ebene nicht gilt. Auf der Herrschaftsebene darunter können Ressorts unter einer Regierung zum Ausgleich widerstreitender Positionen gezwungen werden. Auf UN-Ebene geht das nicht – weder der UN-Sicherheitsrat noch der UN-Generalsekretär haben diese Funktion. Die UN ist eben keine „Weltregierung“.

Angesichts dessen hat die EU 2008 gesagt: Die Verantwortungslücke auf globaler Ebene ist erwiesen. Das erfordert, dass Verantwortung ersatzweise von unten wahrgenommen wird. Wir treten da ein. Das hat die EU getan – und hat sich dabei eine blutige Nase geholt. Doch die EU war so klug, es nicht mit zwei Gegnern auf einmal aufzunehmen. Für den Internationalen Schiffsverkehr (IMO) hatte die EU lediglich die Einführung eines verbindlichen Meldesystems für CO₂-Emission vorbereitet. Für die Periode nach 2020 soll das nun real werden.

Die ICAO (Luftverkehr) hatte sich Anfang Oktober 2016 zu etwas Konkretem entschlossen, nämlich ihre zuwachsenden CO₂-Emissionen durch Einkauf von vermiedenen Emissionen anderswo zu neutralisieren. Das System, das da nach 2020 schrittweise eingeführt werden soll, trägt den Namen CORSIA und ist in den Grundzügen hier zu besichtigen.

Die Weltgemeinschaft möchte aber sehen, dass die Luftfahrt nicht lediglich Dritte etwas machen lässt, was sie dann ankauft und sich als Leistung zurechnet, sondern auch selbst etwas für ihre Zukunft tut. Sie möchte zudem sehen, dass die Luftfahrt eine Vision von sich entwickelt, dass sie auch dann noch fliegen kann, wenn das Klimaproblem gelöst ist, wir in einer nach-fossilen Wirtschaft und Gesellschaft leben. Das geht nur, wenn die Luftfahrt selber sich von ihrem heutigen Einheitstreibstoff, dem Kerosin aus fossilen Quellen, verabschiedet, wenn sie dafür eine Strategie entwickelt. Wenn sie sich nicht nur treiben lässt sondern selbst als Akteur auftritt, der etwas gestalten will.

Das fällt ICAO naturgemäß schwer. Um eine solche Strategie ging es beim Treffen vom 11. bis 13. Oktober 2017 in Mexiko-City bei der „Conference on Aviation and Alternative Fuels“ (CAAF/2). Ziel war, eine „ICAO Vision on Aviation Alternative Fuels for international aviation“ zu verabschieden. Ein entscheidender Fortschritt, der auf UN-Ebene regelmäßig begrifflich und immer eine Schnecke ist, drückt sich darin aus, dass es nicht mehr um „Aviation Alternative Fuels (AAF)“ sondern bereits um „Visions for Sustainable Aviation Fuels“, ging.

An dieser Stelle, bei der Konkretisierung dessen, was „Sustainable Aviation Fuels“ für die Flugzeug-Industrie langfristig heißen solle und könne, waren die ICAO-Vertreter noch weit überwiegend auf dem Pfad von gestern. Die meisten Diskussionsbeiträge setzten auf die Einfach-, weil drop-in-Lösung biofuels. Das aber ist natürlich keine Lösung, die strategisch passt, die der ganzen Luftfahrt zur Verfügung stünde. Der Weltgemeinschaft bleibt somit nichts anderes als zuzusehen und abzuwarten, bis auch diese Gemeinschaft gelernt haben wird, was die EU mit ihrer biofuels-Strategie im Straßenverkehr, vor zehn Jahren beschlossen, an konkreten desaströsen Erfahrungen gemacht hat, bis hin zur Interferenz mit dem Markt für Grundnahrungsmittel.

Jüngste Entwicklung beim Seeverkehr

Bei der internationalen Seeschifffahrt ist es noch nicht soweit, dass von einer Eigen-Klimapolitik die Rede sein könnte – sie ist immer noch in dem Modus, dass sie gezogen werden muss – von der EU. Begonnen wird da, wie erwähnt, für das Jahr 2018, Ende April eines Folgejahres sind die Meldungen abzugeben. Berichtspflichtig sind sämtliche Schiffe mit einer Größe über 5.000 Bruttoraumzahl. Zu berichten sind (allein) CO₂-Emissionen für Fahrten ab und zu einem Hafen im Anwendungsbereich der Seeverkehrsverordnung MRV-VO, also Europa, unter Einschluss der Emissionen während der Liegezeiten. Die Emissionen anderer Treibhausgase unterliegen nicht einer Berichtspflicht.

Zusammengeführt werden diese Daten in einem elektronischen System (THETIS-MRV), welches von der European Maritime Safety Agency (EMSA) betrieben wird. Im Laufe des Jahres 2019 wird es erstmals Zahlen zu den CO₂-Emissionen des internationalen Seeverkehrs „Europas“ geben, also desjenigen See-Verkehrs, der europäische Häfen berührt. Und zwar für Verkehre in beiderlei Richtung. Das Konzept der EU ist, analog wie 2008 beim internationalen Luftverkehr, weit ausgreifend. Die EU rechnet sich damit weit mehr Treibhausgasemissionen zu als bei gleichmäßiger Aufteilung auf Herkunfts- und Ziel-Häfen ihr zukäme.

Hintergrund ist, auch hier, eine Entwicklung auf UN-Ebene, hier des Marine Environment Protection Committee (MEPC) von IMO. MEPC hatte seine 70. Sitzung vom 24. bis 28. Oktober 2016 gehabt, kurz nachdem die International Civil Aviation Organization (ICAO) ihr CORSIA-System in Montreal beschlossen hatte. Immerhin beschloss sie dort „to oblige ships above 5 000 gross tonnes to collect data on fuel consumption, and indicated that an initial GHG strategy could be adopted in 2018“.

Nach 2020, nach zwei Berichtsperioden Vorlauf ohne ökonomische Konsequenzen, soll es ernst werden – so will es zumindest das Europäische Parlament. Dessen Vorschlag in den laufenden Verhandlungen mit dem Europäischen Rat ist, den internationalen Seeverkehr in das Emissionshandelssystem der EU ab 2023 einzubeziehen – also zum selben Zeitpunkt wie den Luftverkehr –, und das zu konditionieren mit Beschlüssen, die IMO auf globaler Ebene zu treffen hat.