Das Urteil zur Kernbrennstoffsteuer: Hintergrund und Bedeutung

Die Kolumne von Hans-Jochen Luhmann

Am 13. April hat das Bundesverfassungsgericht sein Urteil zur Kernbrennstoffsteuer beschlossen und rund zwei Monate später, am 7. Juni 2017, verkündet. Mit diesem Urteil ist zunächst einmal das letzte Element aus dem Laufzeitverlängerungsprojekt der schwarz-gelben Bundesregierung für Kernkraftwerke aus den Jahren 2009/10 „abgeräumt“; die Reaktionen aus der Politik und die Berichterstattung/ Kommentierung in den Medien stellten allein auf diesen Punkt ab. Der Bund hatte sich kurz zuvor mit den Atomkraftwerksbetreibern darauf geeinigt, von den Restkosten für den jahrzehntelangen Betrieb von Kernkraftwerken in Höhe von (mindestens) gut 50 Milliarden Euro einen Teil – die Betreiber enthaftend – zu übernehmen: den Aufwand für die Zwischen- und Endlagerung, gegen eine Zahlung von 23 Milliarden Euro. Denen ist mit dem Urteil ein Betrag von knapp sieben Milliarden Euro rückzuüberweisen.

Das erschien wie eine Art nachträglicher Rabatt, und dafür wurden Schuldige gesucht. Ausgemacht wurden sie, so die tonangebende Mitteilung aus dem Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit, in der schwarz-gelben Vorgänger-Regierung. Das übliche Spiel also. Wahr ist daran so gut wie nichts.

Hier leuchte ich zunächst die Geschichte des Konflikts ein wenig näher aus und gehe anschließend auf die Einschränkung der finanzverfassungsrechtlichen Kompetenzen des Bundes und ihre Konsequenzen durch das Urteil ein.

Hintergrund der Kernbrennstoffsteuer

Wolfgang Schäuble, Finanzminister der jetzigen Bundesregierung, weiß, dass ein Wahlerfolg erst noch zu einem langfristigen politischen Erfolg umzumünzen ist, und zwar durch eine überzeugende Regierungsarbeit. Bedingung dafür ist finanzieller Gestaltungsspielraum. In Zeiten eines überschuldeten Staates mit Schuldenbremse bedarf es einiger Phantasie davon, was rechtlich möglich ist. Doch ein Schäuble versteht, auf dieser Klaviatur zu spielen. Er hat es mehrfach in seiner Karriere gezeigt. Das Schema ist jeweils:

Handele in Zeiten einer zu Ende gehenden Legislatur mit gewissen Gruppen ein Paket aus;
koche es dann, in der Zeit der Regierungsverantwortung, programmatisch keinesfalls hoch;
zerlege es vielmehr so in Stücke, dass die Medien davon nichts bringen, weil die Einzelelemente derart technischen Charakters sind, dass sie davon naturgemäß Abstand halten.

So gelangen gravierende politische Entscheidungen nicht ins Bewusstsein des politischen Souveräns. 2009/10 ging es um die Erschließung Stiller Reserven in der Hand privater Unternehmen durch die Politik (den Gesetzgeber) und um die anschließende Verteilung dieses leistungslosen Einkommens zwischen den privaten Begünstigten und dem ermöglichenden Staat. Kernkraftwerke waren in den Jahren 2000 (vertraglich) beziehungsweise 2002 (gesetzlich) in ihrer „Laufzeit“, so die übliche Sprechweise, begrenzt worden auf 32 Jahre. Präzise gesprochen waren jedem Kernkraftwerk Rechte für die Erzeugung von Elektrizität in einer solchen Menge zugebilligt worden, wie bei Unterstellung üblicher Kraftwerks-Fahrweisen in 32 Jahren erzeugt werden. Vergeben worden waren Produktionsrechte von Anlagen, also Betriebsrechte, nicht Bestandszeiten beziehungsweise Lebensdauern. Nach dem CDU/FDP-Wahlsieg 2009 ins Auge gefasst (und dann auch eingeführt) worden war eine Verlängerung, also Mehrung der Produktions-Rechte, um durchschnittlich 12 Betriebsjahre, also um etwa 30 Prozent.

Eine solche Deregulierungsentscheidung entspricht einer erheblichen Erhöhung des Werts bestehender Kernkraftwerke. Folglich stiegen die Vermögenswerte der vier Kernkraftwerks-Betreiber in Deutschland. Ihr leistungsloses (Zusatz-)Einkommen durch die Laufzeitverlängerung der Kernkraftwerke wurde auf (brutto, vor Abzug der sicherheitstechnisch erforderlichen Nachrüstung) etwa 100 Milliarden Euro geschätzt. Technisch stand für Schäuble die Aufgabe an, den Extra-Gewinn (netto), der primär den privaten Kernkraftwerks-Eignern zufließen würde, anteilsgerecht an den Staat überzuleiten. Ausgemacht war eine Aufteilung 50 zu 50. Die Kernbrennstoffsteuer war ein Element (unter anderen) zur Abschöpfung dieser Mittel; sie war, so ihre Funktion, eine Gewinnabschöpfungs- beziehungsweise Rentenüberleitungs-Steuer, in der finanzverfassungsrechtlichen Form einer (Brennstoff-)Verbrauchsteuer.

Per Gesetz wurde Kernbrennstoff zur gewerblichen Erzeugung von elektrischem Strom der Besteuerung unterworfen. Gegenstand waren Vorgänge, bei denen eine sich selbsttragende Kettenreaktion ausgelöst wurde, also üblicherweise das Einführen von Kernbrennstäben, faktisch der „Verbrauch“ des „Brennstoffs“. Das Gesetz (KernbrStG) war befristet worden, bis zum 1. Januar 2017; auf sechs Jahre also – eine auffällige Eigenschaft, welche die professionellerweise geforderte Allgemeinheit der gesetzlichen Regelung aufhebt. Die Befristung zeigt, dass es um einen vorab kalkulierten Geldbetrag ging. Im Urteil des Bundesverfassungsgerichtes vom 13. April 2017 wurde der auf 6,285 Milliarden Euro beziffert.

Zum Bild gehört zudem der geheime so genannte „Förderfondsvertrag“ vom 6. September 2010 zwischen der Bundesregierung und den vier Kernkraftwerksbetreibern. Dieser Vertrag wurde alsbald publik, also kann man ihm das Entscheidende bis heute entnehmen. In ihm wurde auch das Rentenüberleitungsinstrument „Kernbrennstoffsteuer“ festgehalten, inklusive dem Konflikt darum. Es hieß dort:

„Die Bundesregierung plant … unabhängig von diesem Vertrag eine Gesetzesinitiative zur Erhebung einer Kernbrennstoffsteuer […] Der Bundesregierung ist bekannt, dass die EVUs [Energieversorgungsunternehmen, d. Red.] und KKW-Betreibergesellschaften erhebliche Zweifel an rechtlicher Zulässigkeit der Erhebung einer Kernbrennstoffsteuer haben und dass sie sich nach ihrer Meinung, schon aus aktienrechtlichen Gründen, unabhängig von diesem Vertrag rechtliche Schritte gegen dieses Gesetz und die Erhebung der Steuer vorbehalten müssen.“ (S.2)

Der zitierten Textstelle ist nicht nur zu entnehmen, dass die Kernbrennstoffsteuer von Anfang an strittig war und rechtlich angefochten werden würde. Ihr ist zudem als Position der Bundesregierung zu entnehmen, dass diese Steuer angeblich „unabhängig von diesem Vertrag“ eingeführt werden sollte. Glaubwürdig war und ist diese Aussage der Bundesregierung nicht. Vor allem die zeitliche Begrenzung der Geltungsdauer der Abschöpfung qua Steuergesetz und somit des finanziellen Ertrags signalisieren das Gegenteil.

Das Urteil im Hinblick auf seinen Anlass, die Verpflichtung zur Rückzahlung von 6,3 Mrd. Euro an die Kernkraftwerksbetreiber

Durch strukturelle Veränderungen des Strommarktes, die sich in etwa zeitgleich mit der Entscheidung zum Atomausstieg bis zu Ende 2022 einstellten, standen beziehungsweise stehen die vier Kernkraftwerke betreibenden Energieversorgungsunternehmen vor Problemen, die potentiell Existenz-bedrohend sind. Die Kernkraftwerke-Betreiber wollten ihre finanziell nur sehr ungefähr bestimmbare Altlast aus der Abwicklung des Kernkraftgeschäfts, wie zuvor schon die Steinkohlewirtschaft und in einigen Jahren seitens der Braunkohlewirtschaft zu erwarten, lieber alsbald enthaftend abgeben, um sich unbelastet für die Zukunft neu aufstellen zu können. Im Oktober 2015 wurde eine „Kommission zur Überprüfung der Finanzierung des Kernenergieausstiegs“ (KFK) eingesetzt, um Lösungsoptionen vergleichend darzustellen und zu bewerten, was davon auch im Interesse der Staates sein sollte. Die KFK hat in ihrem Abschlussbericht (April 2016) festgestellt:

„Die Risiken für Staat und Gesellschaft liegen weniger in einer möglichen Insolvenz der Betreiber. […] Heute ist sie ein mögliches, aber nicht das wahrscheinlichste Risiko für die Sicherung der Kosten der Entsorgung radioaktiven Abfalls.“

Das realistische Risiko liegt laut KFK in folgendem treulosen Verhalten, für das es bereits reale Anhaltspunkte gab:

„So gab es Versuche einzelner Betreiber, durch einen Umbau ihrer Unternehmen die Haftung für die nukleare Entsorgung zu mindern. Deshalb hat das Bundeskabinett am 14. Oktober 2015 parallel zur Einsetzung der KFK den Gesetzentwurf zur Nachhaftung für Rückbau- und Entsorgungskosten im Kernenergiebereich beschlossen. […] Jenseits dessen kann der dauerhafte Abfluss von Dividenden die Unsicherheit erhöhen, dass die Verpflichtungen zur nuklearen Entsorgung in der Zukunft noch ausreichend werthaltig unterlegt sind.“

Die KFK hat damit ausgedrückt, dass die ursprüngliche Konzeption der Kooperation von Staat und Kernkraft-betreibender Wirtschaft auf Sand gebaut war. Ursprünglich habe gegolten:

„Die gemeinsame politische Verantwortung […] beruhte […] auf einer klaren Aufteilung der […] Handlungs- und Rechtspflichten. Der Möglichkeit, mit dem Betrieb von Atomanlagen Geld zu verdienen, stand für die Betreiber die Pflicht gegenüber, die Kosten der nuklearen Entsorgung zu tragen.“

Dieser Pflicht haben die Betreiber aber sich bereits zu entziehen versucht – so stellt es die parteiübergreifend besetzte KFK im Nachhinein, nach Beendigung der Phase des Rechts, Geld zu verdienen, im Konsens fest. Offenkundig gibt es gesellschaftsrechtlich kein Mittel, dem wirksam einen Riegel vorzuschieben. So bleibt nur, dass der Staat rechtzeitig die Hand auf einschlägiges Vermögen legt, bevor es illegitimerweise über Dividendenzahlungen abfließt.

Die KFK hatte dem Bund vorgeschlagen, lediglich die Aufgaben für Zwischen- und Endlagerung von den Betreibern enthaftend zu übernehmen, (der Rest an Verpflichtungen sollte bei ihnen verbleiben):

„die bisherigen Rückstellungen dafür in Höhe von 17,2 Milliarden Euro unmittelbar – und bis spätestens zum Ende des Leistungsbetriebs 2022 einen Risikoaufschlag von rund 35 Prozent auf den Barwert der übertragenen Rückstellungen in einen öffentlich-rechtlichen Fonds zu überführen.“

Am 14. Dezember 2016 hat der Deutsche Bundestag das Ergebnis genehmigt, auf das der Bund sich endgültig mit den vier Kernkraftwerke-Betreibern geeinigt hatte. Ergebnis: 17,389 Milliarden Euro und Risikoaufschlag von 35,47 Prozent. Also etwa 23,6 Milliarden Euro. Der Geld-Zufluss mit dem Urteil des BVerfG scheint dies in einer Netto-Rechnung (ohne Risikoaufschlag) auf 11 Milliarden Euro zu vermindern.

Da der Rest an nuklearen Verpflichtungen, in Höhe von (mindestens) rund 30 Milliarden Euro, bei den vier Unternehmen bleibt, hat der Staat ein hohes Interesse an deren wirtschaftlichem Überleben. Den nicht-verhinderten Zufluss von 6,3 Milliarden Euro kann man als EU-rechtlich unproblematische Unterstützung dieser Vermögensträger verstehen.

Das Urteil im Hinblick auf seine strukturellen Wirkungen auf Dauer

Verbrennt man Öl, dann ist das Öl „verbraucht“, man hat nur noch Energie als Nutzen und CO₂ als Abprodukt. Die eigenständige juristische Steuerlehre nun hat sich entschieden, unter „Verbrauch“ allein den Konsumakt von Endverbrauchern zu verstehen, also dem Laienverständnis von „Verbrauch“ = „Konsum“ zu folgen. Auf Basis dieser Lage in der juristischen Literatur folgerte man, dass eine Kernbrennstoffsteuer kein finanzverfassungsrechtliches Mandat habe. Die Richter des Bundesverfassungsgerichtes waren gleichsam gezwungen, dem zu folgen, und haben somit dem Bund die Möglichkeit entzogen, in Zukunft eine legitime Abschöpfung von Rentenzuflüssen an Private über die Einführung von Steuern auf die Verwendung von Produkten oder Stoffen zu gestalten.

Welche Optionen für diese Aufgabe, deren Legitimität nicht ernstlich zu bestreiten ist, zur Verfügung gelassen werden, hat das Urteil nicht erörtert; dabei wird mit der zunehmenden Knappheit öffentlicher Güter, natürlichen oder zumindest nicht-produzierbaren Ursprungs, dieses Regelungsbedürfnis offenkundig zunehmen. In dieser Hinsicht handelt es sich um ein erstaunlich defensives und unpolitisches Urteil, welches noch von dem Geist der gestrigen Agenda geprägt ist, es gelte zuvörderst, dem Staat zugunsten der Bürger Grenzen zu setzen. Schade, dass die Richter die Diagnose der KFK hinsichtlich der Tendenzen von privaten Unternehmen mit Langfristverpflichtungen kein Gehör geschenkt haben. Wer hier wen ausbeutet und also Schutz braucht, ist die Frage.