Wenn es nur eine Abgas-Affäre wäre …

Die Kolumne von Hans-Jochen Luhmann

Was „VW-Skandal“ genannt wird, steht für ein multiples systemisches Versagen in Wirtschaft und Politik. Die Benennung ist entstehungsgeschichtlich zwar korrekt; in der Sache jedoch blended sie Verantwortlichkeiten und Kumpaneien aus. Dasselbe gilt für den verbreiteten Terminus „Diesel-Abgas-Skandal“. In dieser Kolumne liste ich auf, was der sogenannte „VW-Skandal“, einigermaßen vollständig ins Licht gerückt, alles an Versagen umfasst. Betrachten wir zunächst die Hintergründe, vor denen die mittlerweile festgestellten Rechtsverstöße von Unternehmen, vor allem aber Treulosigkeiten staatlicher Instanzen, stattfinden.

Hintergrund „Auto-Öl-Programm“

Da ist zum einen das „Auto-Öl-Programm“. Zu Beginn der 1980er Jahre manifestierte sich die Erkenntnis massiver Luftverschmutzung in der Debatte um das „Waldsterben“. Damals wurde beschlossen, das Problem detailliert und schrittweise anzugehen. Darüber entstand ein bis heute ungebrochener Konsens in der politischen Elite. Wirkungsseitig umgesetzt wurde das in diversen weiträumigen Luftreinhalteabkommen europaweit (bis inklusive Russland) wie EU-weit.

Staaten verpflichteten sich gegenseitig, die grenzüberschreitenden Emissionen kooperativ so zu begrenzen, dass die Effekte der Luftverunreinigungen auf Menschen und Pflanzen gemäß einem abgestimmten Pfad über Dekaden zurückgehen. Was das primär gesetzte Ziel in Form verminderter je nationalstaatlicher Emissionen bedeutete, ist in aufwändigen rückwärtsrechnenden Modellierungen bestimmt worden. Das „Auto-Öl-Programm“ entstand, nachdem sich die Kommission der Europäischen Gemeinschaften im Jahre 1993 mit der Automobil- und Mineralölindustrie zusammengesetzt hatte, um den Beitrag des Verkehrssektors zur verabredeten Verbesserung der Luftqualität in Europa kooperativ abzustimmen. Es war klar, dass ein langfristiger Strukturwandel nur in Kooperation aller beitragenden Industriezweige mit der Politik zu erreichen sein würde.

Effektivere Kraftstoffnutzung und verbesserte Abgasreinigung, die Hausaufgaben der Automobilbranche, waren nur möglich bei verbesserten Kraftstoffen, also solchen mit geringerem Gehalt an Problemsubstanzen wie Partikel, Benzol oder Schwefel ‑ das machte die Hausaufgaben der Mineralölindustrie aus. Was wann an Änderung anstand, war allen Industrie-Beteiligten bekannt.

Das auf Vertrauen basierte „Programm“ bedurfte einer Folge legalistischer Umsetzungen: die vertraute Sequenz europäischer Richtlinien zu jeweils verbesserter Kraftstoffqualität und Abgas-Grenzwerten, getrennt (und zeitlich gestaffelt) nach LKW, PKW und motorisierten Zweirädern. Ab 1997 zum Beispiel galt das Regelwerk „Euro II“, „Euro III“ folgte Anfang 2000, „Euro IV“ ab 2005, „Euro V“ ab 2009 und „Euro VI“ ab 2014. Und es brauchte Vorschriften zu den Messverfahren, mit denen die schrittweise verschärften Vorgaben zur Kraftstoffqualität und zu Abgas-Grenzwerten jeweils überprüft werden können. Bei der Kraftstoffqualität leistet das die Kraftstoffqualitäts-Richtlinie der EU. Bei den Abgas-Grenzwerten ist das die Funktion der Messvorschrift in Verordnung (EG) Nr. 715/2007, gegen die verstoßen zu haben VW am 23. September 2015 zugegeben hat.

Hintergrund CO₂-Problematik

Die Bekämpfung der klimaschädigenden Abgase des Verkehrssektors betrifft im Straßenverkehr allein CO₂ aus der Verbrennung des eingesetzten Treibstoffs. Diese Problematik wurde rund zehn Jahre später als die der allgemeinen Luftverschmutzung erkannt. Im Ergebnis wurde nach dem Vorbild der Grenzwerte für NO_x und andere auch ein CO₂-Grenzwert eingeführt, allerdings nur für PKW (inklusive leichte Nutzfahrzeuge (LNF)) – nicht pro Fahrzeug zu erreichen, sondern als Durchschnitt der Gesamtflotte an Neuwagen pro Jahrgang. Für die PKW war die letzte Novellierung auf Ende 2015 angezielt und vorbereitet worden. Viele Akteure verkauften das auf EU-Ebene längst Vorbereitete und eh zur Entscheidung Anstehende dem deutschen Publikum als Konsequenz aus dem aktuell in Deutschland aufgepoppten Skandal um gefälschte Abgasmessungen.

Was mit der einschränkend als „VW-Skandal“ bezeichneten Offenbarung alles ans Licht gekommen ist, lässt sich vor dem Hintergrund aus „Auto-Öl-Programm“ und CO₂-Problematik leicht einsichtig machen. Ich fasse das im Folgenden in fünf Punkten.

1. Feststellung der Dobrindt-Kommission: Der Staat ist bei der Überwachung der Kfz-Emissionsbegrenzungsvorgaben ausgefallen – eine „failed state“-Diagnose

Der erste Bericht der von Verkehrsminister Dobrindt eingesetzten Kommission ist sehr verdienstvoll und höchst aufschlussreich. Sie deckt darin auf, dass eine Überwachung beziehungsweise sinngemäße Durchsetzung der Emissionsbegrenzungsvorgaben, die der EU-Gesetzgeber beschlossen hatte, durch das in Deutschland zuständige Bundesamt seit Einführung der aktuellen Regelungen, seit 2007, nicht stattgefunden habe. Allein deswegen ist klar, dass eine Fokussierung auf festgestellte Manipulationen und eine Fokussierung auf einen, zufällig in die USA in die Maschen gegangenen Hersteller, Volkswagen, am Phänomen vorbeigeht. Es hat um ein Branchen-Verhalten zu gehen.

Als Grund für das Staatsversagen wird einer angegeben, der entlastend gemeint ist, aber keiner ist: Die Existenz von unbestimmten Rechtsbegriffen in der Verordnung (EG) Nr. 715/2007. Eine rechtliche Regelung ohne Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe ist nun aber ein Ding der Unmöglichkeit. Bekannt gemacht wurde also „Ausfall“ des Staates in dieser seiner Kernfunktion, auch nur der Intention, die korrekt zustande gekommenen Vorgaben des Gesetz- beziehungsweise Verordnungsgebers auch umzusetzen.

Hintergrund ist eine kollaborative Haltung einiger, nicht aller Ministerien, die sich in einem übertriebenen Sinne als Klientel-Administration verstehen. Zuvörderst ist das das für Verkehr, aber auch das für Wirtschaft bis hin zu Teilen des für Finanzen. In dieser Haltung gilt das herrschende Ethos, der „eigenen“ Branche zu nützen, sie zu fördern – was völlig legitim ist; es geht aber hin bis zu einem Schutz-Motiv, in dem völlig legitime Regulierungseingriffe nur als „Angriffe“ von außen, hauptsächlich solcher, die aus Sorge um die Umwelt oder fiskalisch motiviert sind, wahrgenommen werden. Die Kollegen des Umweltressorts der Bundessregierung gehören dann zu „außen“.

Es geht faktisch um „Begünstigung“; das aber ist nicht mit „Korruption“ im eigentlichen Sinne verbunden und ist auch wettbewerbsrechtlich nicht greifbar, weil es sich nicht um eine Begünstigung eines Unternehmens gegenüber anderen handelt, sondern um eine Begünstigung der Branche insgesamt gegenüber den Schutzansprüchen von Menschen und Ökosystemen. Die kollaborative Haltung der genannten Ressorts enthält Letzteren vor, was ihnen vom Gesetzgeber bereits rechtsgültig an Rechten zugesprochen worden war.

2. Verweigerte Kooperation in der Luftreinhaltung

Ans Licht einer breiteren Öffentlichkeit gelangt ist damit endlich, was in der Szene seit mehr als einem Jahrzehnt als Eindruck schon besteht: Die deutsche Kfz-Industrie steht nicht mehr zu ihrer Zusage, zum Geist des Auto-Öl-Abkommens – im Unterschied zur Mineralölwirtschaft übrigens. Sie klammert sich stattdessen an die Buchstaben der schrittweisen gesetzlichen Umsetzung, mit dem klaren Ziel, den Geist der gemeinsamen Absprache aus dem Jahre 1993 damit auszuhebeln.

Das zeigte sich für Experten in der Szene in den vergangenen zehn bis 15 Jahren an Hunderten von Indizien, insbesondere in der Sprachlosigkeit in persönlichen Begegnungen, wenn man nach dem strategischen Sinn der ambivalenten Haltung fragte. Ganz offensichtlich und objektiv eigentlich unübersehbar wurde es bereits mit dem Parallelvorgang zum heutigen PKW-Vorgang, der systematischen Manipulation der LKW-Abgasminderungseinrichtungen, die im Jahre 2003 öffentlich gemacht wurde. Auch da spannte das Verkehrsministerium sofort, indem es die Federführung übernahm und zugleich die Kommunikation mit dem Umweltressort verweigerte, einen Deckungsschirm gegen das Umweltressort auf, das den Manipulationen auf die Spur gekommen war.

Der Vorgang wurde von den Medien damals nicht skandalisiert. Der Grund: Sie konnten – oder wollten? – ihn nicht als symptomatisch erkennen. Das finanzielle Anzeigenvolumen der Kfz-Industrie ist für die Medien schließlich von existentieller Bedeutung. In ihrer Darstellung beziehungsweise Wahrnehmung handelte es (a) sich vermeintlich nur um einen technischen Kleinvorgang; und (b) wurde der auch damals parallele US-Vorgang einfach nicht zur Kenntnis genommen.

Bei der Mineralölindustrie übrigens liegen die Dinge anders. Sie hat ihre Verpflichtungen geist- und buchstabengemäß erbracht – wäre es anders, dann würden die Motoren der Kfz-Industrie reihenweise ins Stottern kommen und ausfallen; das wäre ein in seinen Folgen ganz offenkundiges „Schummeln“.

3. Die fehlende Sorge und Treue im Schutz der Steuerbasis

Sowohl bei den NO_x-Abgaswerten als auch bei den CO₂-Werten handelt es sich um Angaben, die in die Basis von staatlichen Abgaben eingestellt worden sind. Die Kfz-Steuer wurde bei PKW umgestellt, um CO₂-Typverbrauchswerte in die Basis aufzunehmen und sie nach Abgaswerten („Euro X“) zu differenzieren. Das PKW-Absatz- beziehungsweise -Verschrottungs-Programm, welches nach der Finanzkrise 2007/08 aufgelegt wurde, diskriminierte ebenfalls nach Euro-Kategorien, begünstigte also PKW, die gemäß Typzulassung einen niedrigeren NO_x-Wert vorweisen konnten.

Die Aufgabe des Finanzministers als „Schatzminister“ ist der Schutz der Steuerbasis. Sie muss korrekt festgestellt werden, damit dem Staat zukommen kann, was ihm zusteht. Dass der deutsche Finanzminister es an seiner Treuepflicht in dieser Hinsicht seit langem, also unabhängig von der Person des jeweiligen Amtsträgers und dessen Parteizugehörigkeit, hat mangeln lassen, ist mit dem Bericht der Dobrindt-Kommission aktenkundig gemacht und für die Kfz-Steuer bestätigt worden. Die Indizien für diese Haltung waren seit Langem kaum zu übersehen. Dennoch sehe ich im politischen Raum keinen Akteur, der diese Zögerlichkeit im Umgang mit den diesbezüglichen Treuepflichten des Schatzministers aufgreift. Weder die Opposition noch die Umweltverbände haben dies bislang aufgegriffen.

4. Die fehlende Verfolgung des Vermögensschaden für das Land Niedersachsen als Großaktionär von VW

Der Bericht der Dobrindt-Kommission bestätigt, wie risikoarm es für die Kfz-Hersteller in Europa war, Maßnahmen des sogenannten „cycle-beating“ als Substitut für ernstliche technische Weiterentwicklung von Abgasreinigungsanlagen (beziehungsweise Motorkonzepten) einzusetzen. Die heute verfügbaren Schilderungen der entsprechenden Entscheidungsvorbereitung bei den Kfz-Herstellern besagen, dass wirkliche Abgas-Maßnahmen in der Regel einen zweistelligen Euro-Millionen-Betrag gekostet hätten, äquivalente Maßnahmen des cycle-beating hingegen immer zu unter einer Million Euro zu haben waren.

Die politische Kultur der Nicht-Rechtsdurchsetzung in Europa war es, die diese Unternehmenskultur beförderte, „rational“ die monetär günstigere Option zu wählen. Das wurde in der Szene auch so erwartet, die gegenwärtigen Offenbarungen waren somit auch nicht wirklich überraschend.

Unverständlich hingegen ist Eines, was in der öffentlichen Fragehaltung bislang ausgeblendet wird: Wie nur konnte es dazu kommen, dieses Kalkül des Optimierungs-Ansatzes nicht auf den risikoarmen Raum Europa zu beschränken, es vielmehr auch zur Anwendung zu bringen ausgerechnet in den USA, die bekanntlich dieserhalb ein Hoch-Risiko-Raum sind? Erwartet wurde in der Szene, der ich angehöre, Rationalität, also dass nach den desaströsen Erfahrungen von Siemens und Daimler sich dieses besondere Risiko auch in den Top-Etagen der anderen führenden Konzerne in Deutschland herumgesprochen habe.

Nun hat sich herausgestellt, dass Volkswagen (und wenn die ersten Anzeichen nicht täuschen, so auch sogar Daimler) das Hochrisiko eingegangen ist und nun mit Pönalen und Schadensersatzforderungen aus diesem Vorgang konfrontiert ist, die im hohen zweistelligen Milliarden-Bereich liegen. Inwieweit diese Entscheidung, die eine Gefährdung der eigenen Existenz in Kauf nahm, den VW-Konzern in seinem jetzigen Umfang schließlich verändern wird beziehungsweise gar in den faktischen Bankerott noch führen kann, ist offen – das liegt nun in US-Hand; und deren industriepolitisches Interesse ist nicht, VW zu schützen. Die Parallelfälle „Schweizer Banken“ und „BNP Parisbas“ geben zu denken und stellen wohl die Folie dar. Die absehbaren Forderungen allein aus den USA für knapp 600.000 illegal frisierte Fahrzeuge liegen in der Größenordnung von 30 bis 50 Milliarden Euro. Die getätigten bilanzrelevanten Rückstellungen im Jahresabschluss für 2015 hingegen liegen erst bei 16,2 Milliarden Euro, was zu einem negativen Ergebnisausweis (nach Steuern) in Höhe von 1,4 Milliarden Euro geführt hat.

Das Land Niedersachsen ist Eigner von 20 Prozent des VW-Kapitals an (stimmberechtigten) Stammaktien. In Börsenwert gerechnet hat das Land Niedersachsen durch die illegale Handlungsweise von VW in den USA somit einen Schaden in Höhe eines niedrigen zweistelligen Milliarden-Euro-Betrags erlitten. Es gibt einen zweiten Pfad der Schädigung des Landes Niedersachsen. Neben den Stammaktien existiert ein ähnliches Volumen an (stimmrechtslosen) Vorzugsaktien. Bei diesen gilt die Besonderheit, dass für sie ein Sonderstimmrecht entsteht, sofern in zwei hintereinander folgenden Jahren an sie keine Dividende ausgeschüttet wurde. Damit erhalten die Vorzugsaktien einen ganz anderen Wert, weil mit ihrer Hilfe die Position des Landes Niedersachsen als Anteilseigner und damit auch der Wert seines Aktienanteils entsprechend deutlich gemindert werden kann.

Ich vermag bislang nicht wahrzunehmen, dass in Niedersachsen ein Akteur diesen Schaden für das Land zum Thema macht, auch (bislang) nicht der dortige Landesrechnungshof. Ausnahme ist vielleicht die oppositionelle CDU-Fraktion, die immerhin in der Staatskanzlei Akteneinsicht beantragt hat.

5. Der Ausfall des Treibers für Innovationen bei der Entwicklung eines zukunftsfähigen schadstoffarmen Dieselmotors

Der Dieselmotor war einmal ein Hoffnungsträger, ein Spezifikum deutscher und europäischer Hersteller. Angesichts der besonderen Eigenschaften des eingesetzten Kraftstoffs war klar, dass die Entwicklung einer anspruchsvollen Abgasreinigung technisch ein hohe Herausforderung darstellen würde, zugleich aber war auch klar, dass sein flächendeckender Einsatz in dichter besiedelten Gebieten, seine Globalisierungsfähigkeit also, nur möglich sei, wenn er mit steigenden Anforderungen an den Schutz vor massiv schädigenden Abgasen einhergehen würde. Die Zunftsfähigkeit des Dieselmotors hing an dem Erfolg der Innovationstätigkeit auf diesem Gebiet. Die aber fand nicht statt – wegen der Verfügbarkeit der Optionen des cycle-beatings. Dabei ging es, objektiv, nur um peanuts-Beträge.

Technische Innovation, so besagt die Lehre von der technischen Innovation, geschieht nicht von alleine, sondern unter Druck. Den schafft normalerweise der Wettbewerb der Unternehmen untereinander. Bei Umweltinnovationen ist es anders. Da muss der Druck vom Staat kommen, durch strikte Umweltanforderungen, an sämtliche Hersteller in gleicher Weise gerichtet. Betonung auf „strikt“.

Das Drama um die deutschen Kfz-Hersteller, dessen ersten Akts wir gerade ansichtig werden und dessen hilflose Zuschauer auch die Top-Akteure in der deutschen Politik nur noch sind, ist somit ausgelöst durch die Kultur der Kollaboration, die die Unternehmen in ihren Entwicklungsperspektiven geschädigt hat. Gerade die beiden Ministerien, die meinten, ihre Klientel zu schützen, haben das genaue Gegenteil des von ihnen Intendierten erreicht, haben ihr massiven Schaden zugefügt – ob es ein Anstupsen zum Sturz in den Untergang war, ist noch offen.