Die Kolumne von Hans-Jochen Luhmann

Russland hat die Ukraine angegriffen – im Verlauf der zweiten Kriegsphase ist es zu umfangreichen Zerstörungen auf dem Gebiet der Ukraine gekommen. Und das auf beiden Seiten einer späteren voraussichtlichen Waffenstillstandslinie. Nach Ende der Kampfhandlungen müssen die Schäden behoben werden, auf beiden Seiten. Das wird sehr teuer. Dreistellige Milliarden-Beträge stehen im Raum. Wer soll das bezahlen? Als Reparationen? Soll man wie nach dem Ersten Weltkrieg die Zahlung an die Schuldfrage koppeln – in der Meinung, es gehe um ein Null-Summen-Spiel? Oder soll man, wie nach dem Zweiten Weltkrieg, so weise sein, das nicht zu tun sondern als Sieger und wirtschaftlich Privilegierter sich anscheinend großzügig zeigen, im Wissen, dass es sich um ein Geschehen in einer Wachstumsspirale handelt?

Diese Frage wäre zu stellen gewesen. Alsbald nach dem fast euphorischen Beginn der zweiten Phase des Krieges aber schien die Antwort auf der Hand zu liegen: Der Rechtsbrecher habe zu zahlen. Diese Antwort schien zudem deswegen einfach, weil von einem Sieg der Ukraine mit vollständiger Rückeroberung ihres Territoriums im rechtlichen Sinne ausgegangen wurde. Die Zweiteilung der Wiederaufbau-Aufwendung musste nicht bedacht werden.

Diese Antwort auf die nicht gestellte Frage erschien alternativlos und auch einfach, da der Westen in Reaktion auf den Angriffskrieg Russlands umfassende Wirtschaftssanktionen gegen Russland angekündigt hatte. Dazu zählte, dass er Russlands Devisenreserven, die auf (Zentral-)Bankkonten der westlichen Koalition gehalten wurden, umgehend beschlagnahmt hatte. Deren Volumen war von Experten auf rund 400 Milliarden Euro geschätzt worden. Der Westen hat zudem Vermögen Privater mit russischen Wurzeln, gemeinhin als „Oligarchen“ tituliert, in Höhe eines zweistelligen Milliarden-Betrags beschlagnahmt. Zusammen entsprach das in etwa der Größenordnung, exakt 383 Milliarden Euro, auf die die Weltbank (WB), die Europäische Kommission (EC) and die Vereinten Nationen (UN) in ihrer zweiten Schätzung (23. März 2023) das Volumen einer „Wiederaufbauhilfe“ in der Ukraine beziffert hatten. Kalkulationen des ukrainischen National Recovery Council kommen inzwischen auf lediglich 830 Milliarden US-Dollar. Seitens der ukrainischen Zivilgesellschaft wird das allerdings als „Traum-Budget-Zahlen“ eingeschätzt.

Inzwischen ist man in den Bemühungen zur Bezifferung der Schäden methodisch einen Schritt weiter: Auf dem Gipfeltreffen des Europarats vom 17. Mai 2023 in Reykjavík wurde der Beschluss gefasst, ein Register der infolge des Angriffskriegs Russlands gegen die Ukraine verursachten Schäden einzurichten. Das Register gilt für das gesamte international anerkannte Territorium der Ukraine und wird durch Eingaben von „Beschwerdeführern“ gespeist. Zu den praktischen Fragen gehört,

• wie die Schäden auf von Russland gehaltenem ukrainischen Territorium bestimmt werden können;
• wie „Schaden“ von Wiederaufbau-Kosten bei Infrastrukturen getrennt werden kann, wenn letztere völlig überaltert beziehungsweise „abgeschrieben“ sind, ein Neuaufbau auf modernem Stand also eine erhebliche Wertsteigerung beinhaltet.

Vor diesem Hintergrund lag die Forderung nahe, das eh beschlagnahmte russische Staatsvermögen für den Zweck der „Entschädigung“ beziehungsweise „Wiederaufbauhilfe“ zu verwenden – die Kautelen späterer Reparationen, die der Angreifer und Unterlegene im Krieg üblicherweise zu zahlen hat, wären so vorab geklärt. All die Verwicklungen mit erst in einem Friedensvertrag festzusetzenden und dann über 100 Jahre zu zahlenden Leistungen, wie nach dem Ersten Weltkrieg mit Deutschland und auch mit der Türkei verabredet, würden so umgangen. Das von Russland geforderte Geld befand sich ja bereits in den Kassen der westlichen Koalition. Die Legitimität der Forderung, die gesamten Devisenreserven Russlands zu beschlagnahmen, wird aber offenkundig gemindert, wenn man den Schaden und nicht den – weit höheren – Re-Investitonsbedarf kalkuliert. Die Ausnutzung der Ambiguität des Schadensbegriffs ist somit Teil einer hybriden Kriegsführung.

Wenn da nicht das Versprechen der Rechtsstaatlichkeit wäre, welches zur erklärten Identität des Westens gehört. Immerhin handelt es sich um das Vermögen Dritter – „entschädigungslose Enteignung“ ist nach Verfassungsrecht liberaler Staaten schon für das Vermögen Privater illegal. Hier aber handelt es sich weit überwiegend um das Vermögen eines Staates – da gilt eigentlich die Verpflichtung zur Respektierung der Staatenimmunität, insbesondere für die USA, das Sitzland der Vereinten Nationen; Beschlagnahmung von Staatsvermögen eines Mitglieds des UN-Sicherheitsrates kommt schon dem nahe, dass Regierungsmitglieder von Drittstaaten auf dem Boden der USA festgenommen werden. Und es geht schließlich um eine eventuelle Interferenz in die Transaktionen von Zentralbanken, also um die Universalität des US-Dollars als sichere Leitwährung auf dem Globus – es hat für die USA auch um Kalküle des Selbstschutzes zu gehen.

Die Tendenz zur Verfeindung sei einem jeden zugestanden. Die tragenden Staaten der internationalen Ordnung aber haben die Pflicht, sich in dieser Tendenz zu begrenzen – sie dürfen die Verfeindung nicht total werden lassen. Sie haben eine Grundinfrastruktur des Miteinanders, insbesondere in der Kommunikation, aufrecht zu erhalten.

1.      Wo ein Wille ist, da ist ein Weg – brüchige Begrenzung durch die Selbstverpflichtung auf das Recht

2.1.In den USA

Der Fall beschlagnahmter russischer Devisenreserven wurde in den USA weit vorsichtiger angegangen als in Europa. Wie hier berichtet, hat die „Congressional Study Group on Foreign Relations and National Security“ beide Optionen, „freeze“ (blockieren) und „seize“ (einziehen und verwenden), als Vorgänge mit Enteignungs-Charakter eingestuft, wenn auch erheblich unterschiedlichen Ausmaßes.

In ihrer rechtlichen Wertung kam die Gruppe zu dem Ergebnis, dass ein „seize“ vor den US-Gerichten aller Wahrscheinlichkeit nach keinen Bestand haben würde. Rechtlich-außenpolitisch sei zudem zu reflektieren, dass ein „seize“ gegen das internationale Investitions-Sicherheits-Recht verstoße, welches zu etablieren die USA sich in der Vergangenheit erheblich ins Zeug gelegt hätten. Zudem gelte: Ein Vermögen, welches verwendet worden ist, kann nicht mehr zurückgegeben werden. Es kann somit nicht als Verhandlungsmasse, als Anreiz für eine allfällige Beendigung von Kampfhandlungen, eingesetzt werden. Ob man das aus der Hand geben will, habe man unabhängig von rechtlichen Erwägungen zu entscheiden.

Entsprechend hat die US-Regierung, anders als im Falle Afghanistan, im Falle Russland bislang keinen Anlauf in Richtung „seize“ unternommen. Aber da ist noch der US-Kongress. Aus seinen Reihen sind inzwischen mehrere Gesetzesentwürfe konzipiert und eingebracht worden (vgl. die Auflistung in FN 215 des Berichts des Congressional Research Service hier.)

In den USA werden solche Entscheidungen durch Aufsätze von Rechtsexperten vorbereitet. Hintergrund ist die Haltung: Wenn in der Debatte unter Top-Juristen kein Widerspruch zu Gehör gebracht wird, dann wird das anscheinende Konsens-Urteil als Ersatz für eine gerichtliche Klärung genommen, dem „rule of law“-Anpruch ist dann Genüge getan. Bemerkenswert ist ein Aufsatz von Yuliya Ziskina, einer höchst renommierten Rechtsanwältin in den USA, die dort auch, wie sie selbst ausweist, für eine nonprofit-Organisation zur Unterstützung der Ukraine tätig ist. Es geht um eine Bewertung eines Gesetzesvorschlags, der von vier Abgeordneten des US-Kongresses eingebracht worden ist, also überparteilich und aus beiden Kammern, deswegen zu viert. Titel ist „Rebuilding Economic Prosperity and Opportunity (REPO) for Ukrainians Act”. Das ist übrigens ein Spiel mit dem Akronym. Es ist eine andere Füllung von REPO, welches ursprünglich steht für die von der G7 eingesetzte Internationale Task Force, die sich um die Sanktionierung des Vermögens von Russian Elites, Proxies, and Oligarchs kümmern soll. Der Task Force gehören zusätzlich zu den G7-Mitgliedern Australien und die EU-Kommission an.

Sinn des REPO Act ist, den US-Präsidenten zu ermächtigen, eingefrorenes russisches Staatsvermögen, einschließlich der Konten der russischen Zentralbank, zu konfiszieren und es zum Nutzen der Ukraine zu verwenden. Das soll ohne Aufsicht durch die Justiz geschehen, das Vermögen würde in einen Ukraine Support Fund eingebracht werden und unter der Aufsicht des State Departments der USA verwendet. Man erkennt: Mit dem Afghan Trust (Fund) wurde die Blaupause für den Ukraine Support Fund geliefert.

Ziskina prüft auch, ob es eine internationale Norm gebe, welche der USA untersage, so mit dem Vermögen eines Drittstaates umzugehen. Ihr Ergebnis ist:

“Countermeasures are, by definition, state acts that would ordinarily be wrongful, but the wrongfulness of the act is “precluded” because the action is taken against another state for its violation of international law (ARSIWA art. 22). If the violation is of a legal obligation owed to the international community as a whole … any state can invoke Russia’s responsibility as if it were the primary injured state (ARSIWA arts. 42, 48). Thus, any state may insist that Russia perform its obligation to cease its war of aggression and compensate Ukraine or other beneficiaries (ARSIWA art. 48(2)(b)). In effect, the countermeasure would lawfully suspend a state’s obligation of non-interference with respect to Russian state property, because Russia’s prior breach of peremptory norms of international law created a duty for it to compensate.”

Das bedeutet: Wenn Staat A sagt, ein Verhalten von Staat B sei völkerrechtswidrig und schädige, dann behauptet er ein vollziehbares Recht auf Einzug dessen Vermögen. Da es ein Justizwesen zur Klärung auf der hier relevanten Ebene zwischen Staaten nicht gibt, gilt das Gesetz des Dschungels. Geschützt werden kann die Immunität fremden Staatsvermögens somit nicht durch das Recht. Geschützt werden kann sie nur durch Interessen, die dagegen sprechen zu vollziehen, wozu man berechtigt ist/erscheint.

Derzeit macht es nicht den Eindruck, dass die US-Regierung gewillt sei, die juristisch ihr angebotenen Optionen auch anzuwenden. Zudem ist das in den USA beschlagnahmte Staatsvermögen Russlands relativ klein, Russland hatte sich schließlich seit 2014 auf einen Zugriff auf seine Devisenguthaben in den USA vorbereitet.

2.2.In Europa

Weit bedeutender ist deshalb der Stand der Beratungen zu diesem delikaten Thema in der EU. Die EU-Kommission hatte am 30. November 2022 einen ersten orientierenden Bericht zu Optionen präsentiert, „um Russland für seine Verbrechen zahlen zu lassen“. Polen und die Baltischen Staaten hatten auf eine solche Vorlage gedrängt. Mitgeteilt wurde von der Kommission nebenläufig auch, was die EU-Mitgliedstaaten damals an Vermögenswerten beschlagnahmt hielten.

• Von russischer Oligarchen, also von Privaten, seien Mittel in Höhe von 19 Milliarden Euro eingefroren.
• An Reserven der russischen Zentralbank seien Mittel in Höhe von „mehr als“ 300 Milliarden Euro blockiert – in diese Zahl seien aber auch Mittel eingerechnet, die in anderen G7-Ländern festgesetzt worden waren. Differenziert wurde das später auf mehr als 200 Milliarden Euro in europäischen Clearing-Houses, davon 141 Milliarden Euro bei Euroclear in Belgien.

Man hat zu ergänzen, dass die westlichen Staaten dazu eine große Intransparenz vorhalten. Nach russischen Angaben, die in dieser sehr detaillierten Übersicht zitiert werden, dürfte es in Summe um 341 Milliarden US-Dollar gehen, gut die Hälfte des damaligen Bestands an Devisenreserven Russlands. Nach Ausweis der REPO Task Force vom 7. September 2023 geht es nur noch um 280 Milliarden US-Dollar.

Um diese Mittel bereits aktuell für den Wiederaufbau der Ukraine nutzen zu können, schlug die Kommission vor:

1. Auf kurze Sicht: Einrichtung einer Institution, die die eingefrorenen öffentlichen Gelder verwaltet und investiert und die Erträge zugunsten der Ukraine verwendet – also eine Enteignung allein der Erträge des festgesetzten Vermögens des russischen Staates.
2. Auf lange Sicht gelte: Nach der Aufhebung der Sanktionen, vermutlich im Rahmen eines Waffenstillstandsabkommens, seien die blockierten Vermögenswerte der Zentralbank Russlands wieder freizugeben. Diese Freigabe aber könne mit einer Klausel im Waffenstillstandsabkommen verknüpft werden, laut dem die Ukraine für den erlittenen Schaden von Russland Kompensationen zu erhalten habe. Die Vermögenswerte, die freigegeben werden müssten, könnten mit diesen Kriegsreparationen verrechnet werden. In welchem Verhandlungssetting das aber erreichbar sein soll, dazu schweigt die Kommission.

Insgesamt gilt: Guten Juristen fällt es offenkundig nicht schwer, auch den Tatbestand der Enteignung so umzuformulieren, dass er dem Laien vielleicht und den Gerichten sicherlich nicht mehr als Enteignung erscheinen mag. Ökonomisch aber handelt es sich auch bei Anwendung dieser Kautelen und der Aufteilung in Scheiben (getrennt für Erträge und Kapital-Stock) weiterhin um eine „Enteignung“, das ist der Entzug der Herrschaft über ein Vermögen. Die von den Juristen genutzte begriffliche Methode ist, dass sie den fachlich digital definierten Begriff (ja – nein) in einen Kontinuums-Begriff überführen. Dann gibt es das Phänomen von mehr oder weniger Enteignung. Für die Urteilsfindung müssen die Juristen dann aber doch ins Digitale zurückkehren, sie müssen ja schließlich entscheiden, ob die Verwendung von Vermögenserträgen (schon) den Charakter einer Enteignung aufweise. Dafür wird auf die Wesentlichkeit-Theorie zurückgegriffen. Ein bisschen Enteignung ist dann keine Enteignung.

Da der Schutz des Eigentums in der Wertepyramide liberaler westlicher Staaten weit oben steht, ist es einmal mehr Ausdruck von Doppelstandard-Verhalten, was hier mittels der juristischen Begriffsstrategie getan wird. In einem solchen Vorgang, der in einem Machtfeld ohne richterliche Aufsicht stattfindet, zeigt der Westen sein wirkliches Verständnis von „Herrschaft des Rechts“.

Zum Jahrestag des Kriegsbeginns in der Ukraine, Ende Februar 2023, gab es eine entschieden klingende gemeinsame Erklärung (lediglich) „der Mitglieder“ (sic!) des European Council (EUCO) folgenden Inhalts:

„We will also support Ukraine’s reconstruction, for which we will strive to use frozen and immobilised Russian assets in accordance with EU and international law,”

Das ist eine Erklärung, die zeigt, dass der politische Wille besteht und die rechtliche Möglichkeit sich schon eröffnen werde – also den Primat des politischen Willens über die rechtliche Beschränkung. Konsequenz war, so wird berichtet, ein “Exodus” von Vermögensanlagen bei westlichen Finanzinstitutionen von Staaten, die zu verhindern suchen, dass eine solche Entscheidung des Westens eines Tages sie treffen könnte.

Daraufhin stockte der Entscheidungsprozess diesseits des Atlantiks. Die ursprüngliche Zeitplanung, eine politische Entscheidung der G7 bei ihrem Gipfel am 12. Juli 2023 herbeizuführen und eine Entscheidung in rechtlicher Form dann im September, wurde nicht eingehalten. Am 21. Juni 2023 wurde der Presse in Brüssel signalisiert, ein “legal team“ der Europäischen Kommission habe mehrere Monate lang zu der Fragestellung gearbeitet und sei in einem unveröffentlichten sieben-Seiten-Report zu dem Ergebnis gekommen, man

“sees no credible legal avenue allowing for the confiscation of frozen or immobilised assets on the sole basis of these assets being under EU restrictive measures,”

Im Oktober 2023 tauchten Berichte auf, die signalisierten: Dass die EU so entscheidet, wie von der EU-Kommission konzipiert, ist so gut wie ausgeschlossen. Deutschland und Frankreich wurden als Kern der ablehnenden Staaten genannt.

Entscheidend dafür war nicht, wie gesagt, die Grenze des Rechts – der Entscheidungsgang zeigt ja, dass die Führer der westlichen Staaten davon ausgehen, dass das Recht ihrem geäußerten Willen nicht entgegenstehen kann. Es war vielmehr die Haltung der Währungshüter. Zunächst aber zu dem Druck, der aufgebaut wurde und weiterhin besteht.

Am 4. Oktober 2023 warb der US-Außenminister in einer Rede an der Texas Tech University dafür, dass die Europäer (sic!) „… actually use those assets for Ukraine“. Und in Rechtsstaaten gelte “We have to make sure that there is a legal basis to do that.” Also schließt der Vertreter der US-Regierung: “… since most of the assets are in Europe, Europeans also have to be convinced that there’s a basis to do it.” US Finanzministerin Janet Yellen deutete für ihren Wahrungsraum an, dass sie erhebliche Vorbehalte gegenüber solchen Beschlagnahmungen zu Kompensationszwecken hege, unterstützte aber den Vorschlag der EU-Kommission. „Hannemann, geh Du voran“ dürfte das hinterlistige Kalkül beider Vertreter der US-Administration gewesen sein, die sehen, dass die Bereitschaft der US-Politik, in die Ukraine weiterhin Geld zu investieren, sich zu Ende neigt.

Völlig entschieden gab diesseits des Atlantiks die Präsidentin der Europäischen Zentralbank, Christine Lagarde, ihrer Skepsis öffentlich Ausdruck. Sie befürchte Auswirkungen auf die finanzielle Stabilität in der Eurozone – da aber liegt der Großteil des beschlagnahmten Geldes.

Einen Sonderweg ist Belgien gegangen, das Sitzland von Euroclear. Es hat als erstes westliches Land aus der Optionenliste der EU-Kommission eine vollzogen, die Nummer zwei. Es hat nun eine „Steuer“ auf Erträge aus (blockierten) Anlagen der Zentralbank Russlands (CBR) und anderer in Höhe von 100 Prozent eingerichtet – also nicht ernstlich eine „Steuer“. Euroclear nimmt offenbar drei Milliarden Euro pro Jahr an Erträgen aus Anlagen der russischen Zentralbank entgegen und führt sie den blockierten Konten zu. Das wird in Zukunft vollständig an den belgischen Staat abgeführt. Belgiens Premierminister Alexander De Croo hat dem ukrainischen Präsidenten bei dessen Besuch in Belgien am 11. Oktober 2023 die Unterstützung der Ukraine aus den Erträgen konfiszierter russischer Vermögenswerte zugesagt. Der bereits eingerichtete Fonds Belgiens in Höhe von 1,7 Milliarden Euro wurde offenbar aus den Einkommensteuer-Erträgen, die Belgien auch bisher schon aus dieser russischen Geldanlage generiert, gespeist.

2.      Résümée

Das letzte Wort in diesem Konflikt dürfte noch längst nicht gesprochen sein. Die Ukraine braucht noch lange finanzielle Unterstützung. Und die USA werden sich zurücknehmen. Also wird der Druck auf die Europäer zu übernehmen, deutlich steigen. Der jüngste Krieg, der nun im Nahen Osten ausgebrochen ist, wird diese Tendenz noch verstärken.