Das Chamäleon „Unrecht“ im Abgas-Fall

Die Kolumne von Hans-Jochen Luhmann

VW täuschte bei der Abgasreinigung der EA 189-Dieselmotoren. In den USA waren die mit dieser Motorreihe ausgestatteten Fahrzeuge damit ohne gültige Zulassung. Typzulassungen, die Emissionsrechte beinhalten, sind in den USA alljährlich zu erneuern. Das hat den enormen Vorteil, dass bei Zweifeln die Behörde als Anwalt des Schutzes öffentlicher Güter am längeren Hebel sitzt – faktisch liegt die Beweislast zur Klärung aufgetretener Zweifel beim Antragsteller.

In Europa hingegen liegt die Beweislast beim Staat. Doch nicht allein das: Ist ein Nutzungsrecht erst einmal mit unbeschränkter Dauer vergeben, gilt es als „Eigentum“ des privaten Rechte-Inhabers. Dafür genießt er Grundrechtsschutz. Der Staat muss seine einschränkenden Maßnahmen deswegen hierzulande mit einer Qualität rechtfertigen können, die dem Grundrechtseingriff „Enteignung“ genügt.

Das verdächtige Phänomen und die festgestellte Unfähigkeit der Klärung

In einem Schreiben von Volkswagen UK an den Untersuchungsausschuss des Britischen Parlaments vom 21. Dezember 2015 bestreitet das Unternehmen die Illegalität seines Verhaltens in Europa. Den Entscheid des Kraftfahrt-Bundesamtes vom 15. Oktober 2015 zum Rückruf von 2,4 Millionen Fahrzeugen mit EA 189-Dieselmotoren dagegen hat VW akzeptiert, er ist deshalb auch rechtskräftig geworden. Was ist mit dem Rest, mit all den Fahrzeugen unterschiedlicher Hersteller, die mit Abschalteinrichtungen bei der Abgasreinigung ausgestattet sind und deren Illegalität nicht rechtskräftig festgestellt worden ist? Das Typ-Zulassungsrecht ist auch bei weiteren Fahrzeugen sicherlich massiv und vielfältig verletzt worden:

In den Euro-Typ-Klassen wurden seit 1996 regelmäßig, alle vier bis fünf Jahre, die NO_x-Emissions-Anforderungen verschärft. Anfangs wurden die Grenzwerte um lediglich 33 Prozent überschritten. Mittlerweile werden die aktuellen Euro-6-Anforderungen um einen Faktor von mehr als sechs überschritten. Dieses – sogar progressive – Auseinanderdriften stellt ein unübersehbares Indiz dar, dass die Euro-x-Typ-Anforderungen intentional umgangen wurden.
Die EU und ihre Mitgliedstaaten aber sehen sich nicht in der Lage, diesen Punkt rechtsgültig zu klären. Das ist das Ergebnis der Untersuchung durch einen Sonderausschuss des Europäischen Parlaments (EMIS). Der hat festgestellt: Die EU hat sich bedauerlicherweise rechtssystemisch so unvollständig und ungeschickt aufgestellt, dass für die Feststellung von (allfälligem) Unrecht bei der Typzulassung durch eine nationale (Typzulassungs-)Behörde kein Subjekt existiert und eingerichtet worden ist, welches ein solches Unrecht als eben solches rechtskräftig festzustellen vermöchte – außer dem Mitgliedstaat selbst, der aber gegebenenfalls der Täter ist, von dem das also nicht ernstlich zu erwarten ist.

Die Bedingungen, dass der Staat vorliegendes Unrecht als solches feststellt, sind in diesem Fall nicht gegeben. Wir leben, das wurde vom Sonderausschuss EMIS festgestellt, in einem Zustand des (diesbezüglichen) „Staatsversagens“ („maladministration“). Was tun?

Das Ausmaß des Rechtsbruchs

Wir gehen ins Rollenspiel und imaginieren, wie das verwaltungsrechtliche Unrecht jenseits der VW-EA-189-Fälle juristisch festgestellt würde, wenn das Kraftfahrt-Bundesamt sich entschieden hätte, die ihm durch EU-Recht aus Brüssel gemachten Vorgaben sinngemäß umzusetzen; beziehungsweise wenn ein qualifiziertes Gericht sich dem annähme, wenn es dazu denn durch einen Einspruch der klageberechtigen Parteien aufgefordert oder genötigt würde. Letzteres bietet Rechts-Professor Martin Führ in seinem Aufsatz: „Der Dieselskandal und das Recht. Ein Lehrstück zum technischen Sicherheitsrecht.“

Führs Ausgangspunkt ist die Feststellung, dass die Richtlinie für die Typzulassung, die Emissions-Basis-Verordnung (EG) Nr. 2007/715 (EBV), eine gewisse Offenheit enthält. Ihre Vorkehrungen, so Führ,

„[…] zielen darauf ab, dass jedes „Fahrzeug unter normalen Betriebsbedingungen der Verordnung und ihren Durchführungsmaßnahmen entspricht“, so Art. 5 I EBV. Das im folgenden Absatz 2 enthaltene Verbot von Abschalteinrichtungen soll genau dies gewährleisten, wie sich auch aus Erwägungsgrund 12 ergibt: Danach geht es der Verordnung darum, ,,sicherzustellen, dass sich die Grenzwerte auf das tatsächliche Verhalten der Fahrzeuge bei ihrer Verwendung beziehen“.“ (S. 266)

Mit anderen Worten: Das Verhältnis der gemäß einem Testzyklus festgestellten Werte zu den faktischen Emissionswerten im „normal use“ soll sich nicht irgendwie bewegen dürfen, der Repräsentationsgrad der normierten Testwerte soll vielmehr im Rahmen bleiben. Zu diesem Zweck besagt die Emissions-Basis-Verordnung in Art. 5 (2), dass Abschalteinrichtungen generell verboten sind; mit drei Ausnahmen, ebd. in Buchstaben a) bis c). Davon weist aber nur eine eine erhebliche Unbestimmtheit aus. Es gilt: Die Verwendung von Abschalteinrichtungen ist ausnahmsweise zulässig,

,,wenn […] a) die Einrichtung notwendig ist, um den Motor vor Beschädigung oder Unfall zu schützen und um den sicheren Betrieb des Fahrzeugs zu gewährleisten“.

Was ist damit gemeint? Bei ordnungsgemäßem Vollzug hätten die nationalen Typ-Zulassungs-Ämter in eigenen Anleitungen oder Musterauslegungen ihr Verständnis dieser Vorgaben niedergelegt und zur Grundlage ihrer Typ-Zulassungs-Praxis gemacht. Faktisch haben sie sich dieses ordentlichen Behördenverhaltens enthalten, und das kollektiv, europaweit. Hintergrund scheint zu sein, dass eine solche Vorgehensweise, soll sie nicht zu einer Zersplitterung der Prüfanforderungen innerhalb des europäischen Binnenmarktes führen, eine Art „Leitung“ von der europäischen Ebene aus bedurft hätte. Dass die nicht gegeben wurde, zeigt eben, so das Ergebnis des Brüsseler Untersuchungsausschuss EMIS, dass hier intentional gehandelt wurde, um der Kfz-Industrie in Europa nach dem deutlichen Absatzeinbruch im Gefolge der Finanzsystemkrise 2008 „weitere Lasten zu ersparen“.

Aber selbstverständlich ist eine sinngemäße Auslegung dieser Ausnahmeklausel möglich. Führ bietet sie, wie andere vor ihm bereits auch. Ergebnis ist immer, dass die Auslegung der Ausnahmeregelung sehr eng zu nehmen ist; in meinen Worten: dass der Repräsentationsgrad der Messungen auf dem Teststand sich im Zeitablauf nicht wesentlich ändern dürfe.

Wird das akzeptiert, dann ist der „Überschuss“ in der Veränderung des Repräsentationsgrades von 1,33 auf 7 äquivalent zum Ausmaß des Rechtsbruchs. Der ist offensichtlich und massiv.

Wie aber davon öffentlich sprechen?

Ein Urteil darüber, ob ein Rechtsbruch vorliegt oder nicht, ist dem Rechtswesen überlassen. Somit kann nicht das Urteil gefällt werden, dass verwaltungsrechtlich Unrecht geschehen sei und vorliege. Verwehrender Grund ist das Monopol zur Initiierung einer verwaltungsrechtlichen Klärung. Das ist rechtssystemisch unter der Prämisse eingerichtet worden, dass der Staat unparteiisch agiert, keine Kumpanei begeht. Faktisch aber verhält sich hier der Staat als Kumpan. Also ist angesagt, die idealtypische Position zu verlassen, sich ins Gewühl der Konflikte zu begeben, die der nicht-idealen Welt eigen sind.

Doch wer ohne Deckung durch Gerichte oder den Staat im Einzelfall Rechtsbruch im Falle von Produkteigenschaften behaupten will, hat privat- beziehungsweise haftungsrechtlich einen schweren Stand. Er: Das sind vor allem die Medien, auch die Öffentlich-Rechtlichen. Die wurden, insbesondere in der Anfangsphase des aufgepoppten Skandals, mit Unterlassungsverlangen auf breiter Front überzogen, bewehrt mit finanziellen Forderungen, die für die Hersteller verträglich, für die Medien oder gar Einzelpersonen aber völlig unverträglich waren. Es ging soweit, dass dem Intendanten des ZDF anscheinend schließlich der Hut hochging und er verfügte, dass Berichte zum Abgas-Fall in der dienstäglichen Sendung „Frontal 21“ nicht mehr öffentlich vorangekündigt werden, um den Auto-Herstellern die Möglichkeit zu verwehren, vorab jeweils millionen-schwere Unterlassungs-Aufforderungen zu übersenden und so seinen Sender in seiner Berichterstattung einem gesteigerten Risiko auszusetzen. So geht es selbst einem Staatssender. Angesichts von Staatskumpanei sowie dieser rechtlich und finanziell asymmetrischen Situation einerseits und angesichts dessen, dass andererseits (selbst) der (verwaltungsrechtliche) Rechtsbruch offenkundig ist, brauchte es einen Ausweg. Unrecht muss öffentlich als Unrecht benannt werden können.

Die Lösung der Medien

Ihre spezifische Lösung des Dilemmas haben die Medien durch Bedeutungsverschiebung eines tragenden Begriffs herbeigeführt – eine sprachschöpferische Meisterleistung in allseitiger Kollaboration. Zum Schlüsselbegriff in ihren Darstellungen wurde der Begriff „(Abgas-)Manipulation“. Wörtlich geht es um eine Selbstverständlichkeit: Die Hersteller sind nämlich, durch die Abgasvorschriften, verpflichtet, das Rohabgas von PKW zu „manipulieren“, auf dass es nicht so schadstoffhaltig die Abgasreinigungsanlage verlässt wie es hineingelangt. Und die muss man auch abschalten können. ,,Alle Hersteller nutzen Abschalteinrichtungen“ (Abschnitt II.2) hat die von Bundesverkehrsminister Alexander Dobrindt eingesetzte „Untersuchungskommission“ korrekt festgestellt. Durch steten Gebrauch erhielt dieses unschuldige Wort „Manipulation“ den Subtext, dass es sich bei einer „Manipulation“ um eine illegale Manipulation handle – was aber immer vermieden wurde, explizit zu behaupten. Auch eine Lösung.