Die Nukleare Sicherheitskonvention und ihre Durchsetzbarkeit

Die Kolumne von Hans-Jochen Luhmann

Im Jahr 2011 geschah die geballte Katastrophe: An der Nordostküste Honshus gingen am Standort Fukushima II gleich drei Reaktoren durch, und auch die Beinah-Unglücke in Fukushima I und in Onagawa hatten es in sich. Danach stand die Frage im Raum: „Was können wir aus diesem opferreichen Geschehen, das Japan bedauerlicherweise getroffen hat, dem Offenbarwerden von Sicherheitsmängeln, Gutes für den Rest der Welt gewinnen? Welche Lehren zugunsten der Sicherheit anderswo sind daraus zu destillieren?“

War das ernst gemeint? Oder verbalisierte sich hier eine Haltung, die Hillary Clinton einmal in den schönen Wahlspruch gefasst hat: „Never waste a good crisis!“?

Bis heute gehört zur Souveränität eines Staates auch die Freiheit, sein eigenes Territorium der Gefahr einer weit gehenden Zerstörung auszusetzen. Lehren ziehen darf also zunächst einmal jeder für sich selbst. Nukleare Katastrophen allerdings gehen auch andere Staaten etwas an, weil sie gegebenenfalls mit betroffen sind. Das Vorhalten von Sicherheitseinrichtungen, die Radioaktivität bei einem „schweren Unfall“ zurückhalten, können andere Staaten zu ihrem Schutz schon erwarten.

Sollte ein Reaktorkern außer Kontrolle geraten, muss es die Möglichkeit geben, den Druck unter der Kuppel abzulassen, ohne große Mengen strahlender Isotope in die Umwelt zu entlassen. Entsprechende Filtersysteme sind seit Jahrzehnten Standard. In Fukushima fehlten sie. Und sie fehlen auch in etlichen Kernkraftwerken in den USA. Solche Sicherheitsvorkehrungen sind bei alten Reaktoren problemlos nachrüstbar. Sie kosten nur Geld.

Zwei Jahre nach Fukushima: Die Schweiz wagt einen Vorstoß

Der Raum eines allfälligen Lehren-Ziehens ist das „Übereinkommen über nukleare Sicherheit“, die „Nukleare Sicherheitskonvention“ (Convention on Nuclear Safety – CNS), deren Treuhänder die Internationale Atomenergie-Organisation (IAEA) in Wien ist. Hier hat die Schweiz bereits im Jahr 2013 einen Vorstoß unternommen, um den sicherheitlich entscheidenden Punkt anzugehen: den weltweiten Bestand an Kernkraftwerken, die an das Ende ihrer eigentlich konzipierten Lebensdauer geraten sind und bei denen es so verführerisch nahe liegt, sie mittels eines einfachen Federstrichs weiterlaufen zu lassen – nach dem Motto: „Es ist ja noch nichts passiert, es wird schon gut gehen.“ Die Schweiz hat aus Fukushima die nahe liegende Konsequenz gezogen, die Nachrüstung bestehender Kernkraftwerke global, also unter der Convention on Nuclear Safety, stärker zur Pflicht zu machen.

Der Beobachtung von Nuklearexperten zufolge wird in den USA recht wenig in die Nachrüstung von Sicherheitstechnik investiert. Während Frankreich nach Fukushima in seine 59 Kernkraftwerke insgesamt 13 Milliarden Euro für mehr Sicherheit steckte, gaben die US-Betreiber für 100 Anlagen gerade mal 2,5 Milliarden Euro aus. Dabei ist der Altersschwerpunkt der knapp 100 US-Kernkraftwerke durchaus vergleichbar mit dem der 58 französischen. Die Vermutung, sie seien wesentlich sicherer und benötigten also keine so umfangreiche Nachrüstung, ist unberechtigt. Das steht in einem Missverhältnis dazu, dass die US-Behörden die Laufzeiten etlicher Kraftwerke auf 60 Jahre verlängerten, teilweise sollen auch schon 80 Jahre Betriebsdauer im Gespräch sein. Eine Nachrüstungspflicht für Alt-Anlagen würde die Wirtschaftlichkeit vieler bestehender Atomkraftwerke infrage stellen ‑ erst recht in Zeiten, da der Boom an billigem Erdgas die Wirtschaftlichkeit von Nuklearanlagen gefährdet.

Vier Jahre nach Fukushima: Die CNS schmettert den Vorstoß ab

Um die Konvention für nukleare Sicherheit entsprechend zu ändern, musste die Schweiz es zunächst schaffen, mit einer Zwei-Drittel-Mehrheit eine Sonderkonferenz („Diplomatic Conference“) der Vertragsstaaten der CNS einzuberufen. Das gelang ihr Anfang 2014; gegen den – vielsagenden – Widerstand von USA, Kanada, Russland, China und Indien. Zum Glück, so muss man diesmal zugestehen, gilt das ansonsten eher berüchtigte UN-typische „one state, one vote“-System, die Stimmrechte sind nicht nach Reaktor-Besatz gewichtet. Wäre es anders, dann wäre die Schweiz bereits mit der Einberufung der Sonderkonferenz gescheitert. Die Sonderkonferenz fand im Februar 2015 in Wien statt. Gegenstand war der „Swiss Proposal“. Das Ergebnis, das sich schon vorher abzeichnete: Die Schweiz, die für ihr Anliegen den Konsens aller Vertragstaaten brauchte, ist mit ihrem Anliegen nicht durchgedrungen. Das ist kein Wunder. Mit ihrem Einstimmigkeitsprinzip ist die CNS nämlich als zahmer Tiger konstruiert.

An jedem Treffen der CNS, die alle drei Jahre zusammentritt, berichten die Staaten über ihre Sicherheitsvorkehrungen und werden danach beurteilt. Noch 2010 erhielt Japan das Qualitätssiegel. Die Nachforschungen nach der Katastrophe im März 2011 brachten dann ans Licht, dass das zu unrecht geschehen war. Japan hatte unter anderem gegen die Vorkehrungen in Artikel 8 der nuklearen Sicherheitskonvention verstoßen, wo es um die Unabhängigkeit der Atomaufsicht geht.

Doch die Maßgaben der CNS sind eh nicht durchsetzbar. Als nach Fukushima Russland und die Schweiz einen Vorstoß in Richtung „mehr Verbindlichkeit“ machten – die IAEA unterstützte das –, wurde dies von den USA im Verbund mit China abgewiesen. Gegenstand der CNS-Sondersitzung im Februar 2015 war der Antrag der Schweiz, Artikel 18 der nuklearen Sicherheitskonvention um Nachrüstungserfordernisse für bestehende Reaktoren zu ergänzen. Er lautete wie folgt:

“Nuclear power plants shall be designed and constructed with the objectives of preventing accidents and, should an accident occur, mitigating its effects and avoiding releases of radionuclides causing long-term off-site contamination. In order to identify and implement appropriate safety improvements, these objectives shall also be applied to existing plants.”

Blockiert wurde das seitens der USA. Der entscheidende Grund dafür sei gewesen:

„U.S. experts acknowledge that if the CNS were to compel older units to undergo major surgery, many of the units may have to be closed.”

Das bedeutet: Die Wahrscheinlichkeit für den nächsten schweren Unfall haben wir in den USA zu lokalisieren – die Weltmacht, die sich Kriege leisten kann, kann sich keine Kernkraftwerke leisten, die so sicher sind wie die im Rest der Welt. Mangels Filtereinrichtungen werden dann wieder nukleare Abgasschwaden um die Erde wabern. Mit einem solchen „black swan“-Ereignis muss man rechnen.

Die jüngste Entwicklung in der Ukraine

Die Ukraine, wo etwa der Hälfte des Stroms aus Kernkraft produziert wird, ist dabei, die Laufzeit ihrer bestehenden 15 Reaktoren zu verlängern, deren Kapazität zu erweitern und den Weg für den Bau neuer Reaktoren zu ebnen. Ausgerechnet in dieser Situation will die ukrainische Regierung den Weg wie in Japan gehen, also die Unabhängigkeit der Atomaufsicht aufheben. Das widerspricht nicht allein der CNS sondern auch entsprechenden Verpflichtungen im Assoziierungsabkommen mit der EU und verstößt damit gegen Euratom-Regelungen.

Enthalten ist das im „Gesetz über die Lizensierung von einigen ökonomischen Aktivitäten“. Es wurde im Herbst 2014 von der Rada in Kiew verabschiedet und stellt die Arbeit sämtlicher Behörden und Staatsorgane unter die verschärfte Finanzkontrolle der Regierung. Ende Juni 2015 ist es in Kraft getreten. Das Motiv für diese Regelung im Generellen ist gut verständlich in einem Staate, der extrem knapp bei Kasse ist und in dem Korruption endemisch ist.

Und doch ist das inakzeptabel, was nach den Worten des Chefs der ukrainischen Atomaufsicht nun gilt:

„Falls der Betreiber eine Inspektion in seinem Atomkraftwerk ablehnt, müssen wir einen Antrag bei der Regierung stellen. Ein sogenannter Berufungsrat entscheidet dann, ob die Inspektion erfolgen darf oder nicht. An diese Entscheidung sind wir dann gebunden.“

Entdeckt hat den Vorgang die atompolitische Sprecherin der Grünen im Deutschen Bundestag, Sylvia Kotting-Uhl. Sie hat die Bundesregierung darauf aufmerksam gemacht. Die hat dies inzwischen der Regierung in Kiew gegenüber strittig gestellt.