Enteignung russischer Devisen durch die EU: Wie die Rule of Law im Umgang mit dem Feind gehandhabt wird

Die Kolumne von Hans-Jochen Luhmann (Mai 2024)

Es mangelt an Geld zur Unterstützung der Ukraine, allerorten. Die Medien berichten vom immergleichen Geschehen an der Front; da schleicht sich Zweifel ein, ob frisches Geld nicht zum Fenster hinausgeworfenes Geld sein wird. Neue Geldquellen sollen die Eigenschaft besitzen, dass ihre Abschöpfung nicht der eigenen Bevölkerung wehtut.

Bereits am Tage vor dem Einmarsch der Truppen Russlands in die Ukraine hat die EU ihr allererstes Sanktionspaket beschlossen. In dessen Rahmen wurden Vermögen russischer Oligarchen, darunter auch Finanzvermögen, sowie Devisenreserven der Zentralbank Russlands mit Wirkung vom 28. Februar 2022, wie die Sprechweisen lauten, „demobilisiert“ beziehungsweise „eingefroren“. Das ist nun zwei Jahre her. Inzwischen ist viel Zeit ins Land gegangen, hat sich vieles verändert.

Mit Beginn des Krieges, in der Phase, als die Ukraine noch die Wahl hatte, das ausgehandelte Kompromiss- und Waffenstillstands-Abkommen mit Russland vom 29. März 2022 zu unterzeichnen oder zu verwerfen, hatte der Westen der Ukraine offenkundig Treue geschworen. Man versprach der Ukraine Hilfen in hinreichendem Umfang, „as long as it takes“. Zwei Jahre später haben die Treueschwörer festgestellt, dass die versprochenen Hilfeleistungen, sollen sie hinreichend sein, die Finanzierungsbereitschaft beziehungsweise -fähigkeit der westlichen Allianz mit Namen „Ramstein-Gruppe“ deutlich übersteigen.

Es mangelt an Geld zur Unterstützung der Ukraine, allerorten. Auch mit diesem Langzeitkrieg ist es so gekommen, wie es in Gesellschaften und politischem System des Westens regelmäßig gegangen ist: Die Solidarität, die in der ersten Emotion ob des himmelschreienden Unrechts versprochen wurde, droht auch diesmal nicht durchgehalten zu werden. Eine Regierung, die eingegangene Verpflichtungen auch dann einhält, wenn sie wehtun, droht ihre Basis im Elektorat zu verlieren.

Diese Sorge treibt sogar das relativ wähler-ferne Brüssel um. Aktuell befinden wir uns in Europa in einer Art Übergangsphase. Das Solidaritätsversprechen ist noch im Ohr, die Medien berichten noch vom immergleichen Geschehen an der Front, obwohl es ihrem Wesen, ihrem Interesse an Neuem, widerspricht. Da schleicht sich schon der Zweifel ein, ob das frische Geld nicht zum Fenster hinausgeworfenes Geld sein wird. Doch der Zweifel wird nicht geklärt – also macht man halbe Sachen.

Es steht an, neue Geldquellen zu eröffnen. Und die sollen die Eigenschaft haben, dass ihre Abschöpfung nicht der eigenen Bevölkerung wehtut, dieser nicht entzogen werden. Gesucht sind Geldquellen, für die der Null-Summen-Charakter nicht gilt.

Die Lösung: Auf das Geld des Feindes zugreifen

Eine Lösung, die diese Bedingung erfüllt, liegt auf der Hand: Das benötigte frische Geld muss zusätzliches Geld sein und deshalb von außerhalb kommen, am besten vom Feind, der die Ukraine überfallen hat. Das bereitet allerings Probleme, denn es gelten weitere Bedingungen:

• Mit dem Feind, dem Kriegsgegner der Ukraine, darf man das Tischtuch nicht ganz zerschneiden. Schließlich hat man mit ihm auf etlichen anderen Feldern weiterhin zu kooperieren.
• Zudem gilt: Will man mit dem Gegner in nicht allzu ferner Zukunft zu einer Vereinbarung kommen, welche die Kampfhandlungen beendet, dann muss auch der Westen Kompromisse eingehen können. Russland könnte die Bedingung stellen, seine Devisenreserven auf Heller und Pfennig zurück zu erhalten; will die EU dann sagen: „Nein, wir zahlen nicht; Ukrainer, kämpft weiter!?“
• Drittens motiviert der Westen seine Unterstützung für die Ukraine in ihrem Kampf bekanntlich auch damit, dass in diesem Krieg Werte ‑ Demokratie und Rechtsstaat ‑ verteidigt werden. Da wäre es kaum vermittelbar, wenn für diese Verteidigung der Rechtsstaat abgebrochen wird, um aus den Trümmerstücken Verteidigungswälle zu errichten.

Das sind rigide Randbedingungen. Doch selbst unter deren Geltung scheint die EU eine Lösung gefunden zu haben. Sie lautet: Wir lassen Russlands Staatsvermögen unangetastet („eingefroren“), wir bedienen uns allein an illegitimen Erträgen aus diesem eingefrorenen Vermögen (in der Größenordnung von mehr als 200 Milliarden Euro).

Wie diese Behauptung, voll von mehrdeutiger Begrifflichkeit, (angeblich) rechtsstaatlich konstruiert ist, ist eine Meisterleistung und lohnt, nachvollzogen zu werden. Gäbe es einen Preis in der philosophischen Kategorie „angewandter Sophismus“, so hätte diese Konstruktion ihn verdient.

In der Kolumne vom November 2023 war diese Situation unter dem Titel „Wo ein Wille ist, da ist ein Weg – brüchige Begrenzung durch die Selbstverpflichtung auf das Recht“ zusammengefasst worden. Bezeichnend ist die Vorgehensweise von David Cameron, dem britischen Außenminister. Er zeigte sich zuversichtlich, dass es „einen legalen Weg“ gebe. Diese Vorgehensweise, schon mal die Hand nach dem Geld auszustrecken, in der Hoffnung, dass clevere Juristen einen Weg finden, dass das legal sei, erinnert sehr an die Fabel im Stück „Der Besuch der Alten Dame“ von Friedrich Dürrenmatt. Der Protagonist Alfred III, auf dessen Kopf „eine Milliarde“ ausgesetzt worden war, ist am Ende, wie von der Alten Dame zur Bedingung gemacht, tot – alles rechtsstaatlich.

Enteignen unter der Rule of Law – oder: Die Verführung der Öffentlichkeit durch bildhafte Begriffe

Zunächst zum Grundsätzlichen. Unter dem Eigentumsschutz ist eine Enteignung von Vermögensgegenständen nicht per se rechtswidrig. Legitim ist Enteignung, wenn sie den Betroffen nicht schädigt, wenn er also im Wert kompensiert wird, wenn er (finanziell) keinen Schaden erleidet.

Sanktionen nun, so wird formuliert, „frieren“ den Vermögensgegenstand eines Dritten „ein“. Das herangezogene Bild ist das einer Kühltruhe. Da legt man etwas hinein, und es verdirbt auf lange Zeit nicht, weil die mikrobiellen Abbau-Prozesse massiv gemindert sind. Das Gut nimmt lange kaum einen Schaden, ohne dass man sich groß drum kümmern muss, der Aufwand für die Verwahrung ist gering.

Für sanktionierte Güter aber ist dieses Bild in der Regel unzutreffend. Es hat die Funktion, Fragen abzuschneiden, die sich die Öffentlichkeit, die Journalisten, stellen würden, wenn sie genau hinschauten, hinter das Wortbild. In Wahrheit geschieht mit sanktionierten Gütern, welche man „immobilisiert“ und dann sich nicht weiter um sie sorgt, nämlich Folgendes. Was da geschieht nach „Immobilisierung“ ist in der Regel nicht neutral, sondern negativ oder positiv.

1. Beispiel sei eine beschlagnahmte Luxusyacht eines russischen Oligarchen. Liegt sie ungenutzt im Hafen, so bedarf es eines erheblichen Aufwands an Unterhaltung, um ihre Funktionsfähigkeit und damit ihren Wert zu erhalten. Das US-Justizministerium hat kürzlich einen Antrag gestellt, die beschlagnahmte Yacht „Amadea“ verkaufen zu dürfen, weil die Unterhaltskosten 1 Million Dollar pro Monat betragen und „exzessiv hoch“ seien. Legte man den Verkaufserlös auf ein Konto, so entfielen die Unterhaltskosten.
2. Das umgekehrte Beispiel ist das Einfrieren eines Finanzvermögens. Da erleben wir nicht das, was in der Kühltruhe passiert, vielmehr erleben wir (mikrobielles) Leben pur in entgegengesetzter Richtung: eine Steigerung des Vermögens um den Ertrag der Anlage, den „Zins“. Das Wachstumsgesetz ist bei Vermögen (mit Zins und Zinseszins) dasselbe wie bei Bakterien.

Das Bild vom Einfrieren bezeichnet somit gleichsam den (unrealistischen) Fall in der Mitte beider Beispielsfälle.

Zurück zur Realität, zu den Sanktionsvorkehrungen der EU. Real bei einer Finanzvermögensanlage ist, dass die für eine gewisse Zeit nur läuft beziehungsweise vereinbart ist – für die Periode danach braucht es einen neuen Auftrag seitens des Eigentümers des Vermögens dazu, was nach Ende der Festlegung mit dem Vermögen geschehen soll. Die „Demobilisierung“, technisch das „Transaktionsverbot“, welche die EU als Sanktion verfügt hat, besagt, dass ein Eigentümer der Bank, die sein Vermögen verwaltet, Weisungen weder geben kann noch darf – der Versuch ist strafbar und wird horrend bestraft, in Deutschland mit Einzug des gesamten angelegten Vermögens.

Begrifflich wird man das so zusammenfassen dürfen: Das Sanktionsrecht der EU für Finanzvermögen Privater enthält bereits ein Entwertungs- und damit ein Enteignungsmoment. Die Enteignung bei Privaten ist nur, so wird man angesichts der Vorgehensweise bei Geldern der Zentralbank Russlands sagen, vor zwei Jahren „ungeschickterweise“ so gefasst worden, dass lediglich Geschädigte (Russen) produziert werden aber keine Gewinner (auf EU-Seite).

Bei den Devisenguthaben der russischen Zentralbank ist man vor zwei Jahren anders vorgegangen. Da gilt nicht das Verbot, dass das Kapital nicht „arbeiten“ darf. Diese Anlagen werden typischerweise bei Clearing Banken (im Amtsdeutsch „Zentralverwahrern“) gehalten. Für die hatte man eine Ausnahme formuliert. Im Wortlaut:

„Bei den weiterhin zulässigen Transaktionen im Rahmen des Bilanzmanagements handelt es sich insbesondere um die Reinvestition von Barbeständen, die sich aufgrund immobilisierter Coupon- oder Dividenden- und Tilgungszahlungen und fällig werdender Einlagen akkumulieren, im Einklang mit einer umsichtigen Anlagepolitik.“ (Verordnung (EU) 2024/576 des Rates vom 12. Februar 2024 Ziff. 16)

So halten es die Clearing Banken in der EU seit Ende Februar 2022, seit mehr als zwei Jahren. Auf die Einlagen Russlands in Höhe von mehr als 200 Milliarden Euro sind in der Zwischenzeit erhebliche Erträge angefallen. Bei Euroclear in Belgien, wo mit rund 141 Milliarden Euro der größte Teil des Devisenguthabens Russlands in der EU liegt, handelt es sich um mehr als 3 Milliarden Euro.

Diese zufließenden Erträge müssen einer Rechtsperson zugeschrieben werden. Aus einem unbekannten Grund wurden die Sanktionstexte der EU von Ende Februar 2022 von den Clearing Banken und deren Wirtschaftsprüfern offenbar so interpretiert, dass eine Zuschreibung zugunsten der russischen Zentralbank ein Sanktionsverstoß sein könnte – Betonung auf dem Potentialis „könnte“. Rechtstechnisch gilt jedoch, das ist eine Pointe des Sanktionsrechts, das sowohl abschreckend wirken als auch gerne Einnahmen generieren soll: Das Risiko einer Fehlinterpretation liegt beim Rechtsanwender, und die angedrohten Strafen bei einem Sanktionsverstoß sind abschreckend horrend konzipiert. Folglich wurden die in zwei Jahren aufgelaufenen Erträge auf das russische Staatsvermögen vorsichtshalber nicht der Zentralbank Russlands sondern den treuhänderisch agierenden Clearing Banken gutgeschrieben. Sie tauchen als Gewinn in deren Bilanzen auf.

Nun, nach zwei Jahren und auf der dringlichen Suche nach Geld, nimmt die Politik der EU-Ebene diese ausgewiesenen „Gewinne“ der Clearing Banken aus dem Bilanzmanagement des Vermögens der russischen Zentralbank zum Anlass festzustellen: Diese Gewinne seien sanktionsbedingt, denn in der Vorsanktionszeit seien sie unter diesem Geschäftsmodell nicht angefallen. Für die Clearing-Banken seien sie „windfall profits“, lesitungslos, also illegitimes Einkommen.

Es kommt die Abschöpfung der Übergewinne bei Energieunternehmen in 2022/23 als Modellfall in den Sinn. Exakt in demselben Sinne verfügt die EU nun: Diese Sondergewinne seien auf gesonderten Konten zu halten, stünden dem Eigentümer „Clearing Bank“ nicht zur Verfügung. Die EU kündigt zudem an, diese Erträge auf das Vermögen der Zentralbank Russlands von den Clearing Banken einziehen zu wollen und ihrer Ukraine-Fazilität gutschreiben zu wollen. Nebenbei seien zwei interne Pikanterien festgehalten.

• Auf die Idee, die windfall profits bei Euroclear abzuschöpfen und das Geld bilateral der Ukraine zur Unterstützung zukommen zu lassen, war der EU-Mitgliedstaat Belgien längst gekommen und hatte diese Idee auch bereits umgesetzt. Die angekündigte EU-Vorgehensweise ist lediglich eine Ersatzvornahme, sie ist für Euroclear nicht neu. Der Effekt ist lediglich, dass das abgeschöpfte Geld im ersten Schritt nicht an den Belgischen Staat geht sondern in Kassen der EU fließt.
• „in Kassen der EU“ heißt konkret: in die Ukraine-Fazilität; vermutlich dort in die Säule 1, aus der die finanzielle Unterstützung des ukrainischen Staats in Form von Zuschüssen und Darlehen gespeist wird. Voraussetzung eines Mittelabflusses ist, dass die ukrainische Regierung einen „Ukraine-Plan“ ausgearbeitet hat, in dem sie ihr Konzept für die Erholung, den Wiederaufbau und die Modernisierung des Landes sowie die Reformen vorstellt, die sie im Rahmen des EU-Beitrittsprozesses durchführen will. Militärisch ist darin nichts vorgesehen. Ob die aus den Clearing Banken gegebenenfalls zugeführten Mittel den Gesamtrahmen der Hilfe seitens der EU erhöhen, ist eher zweifelhaft – vermutlich kommt es lediglich zur Substitution der Quellen von Zuschüssen. Insofern hätte man problemlos Mittel in der Kasse, sofern man in den nächsten vier Jahren die Milliarden doch an Russland zurückzuzahlen hat. Es gilt als aktueller Vorbehalt: Kanzler Scholz hat beim Treffen im Format „Weimarer Dreieck“ bekanntgegeben, dass die „„windfall profits“ aus russischen Vermögenswerten, … <zu> nutzen <sind>, um den Kauf von Waffen für die Ukraine finanziell zu unterstützen.“

Das Rätsel: Wo und wie fand die Enteignung statt?

Dass Russlands Zentralbank um die Erträge ihrer Anlagen gebracht wird, dass sie „enteignet“ wurde, ist sicher. Dass dies im Rahmen einer Kette von Rechtsakten und Handlungsweisen geschieht, in denen eine „Enteignung von Vermögensteilen der russischen Zentralbank“ explizit nicht vorkommt, ist ebenfalls sicher. Dass die EU den Clearing Banken das ihnen leistungslos zufließende, allein sanktionsbedingte Einkommen entziehen will, erscheint völlig legitim. Wo nun aber fand die Enteignung statt?

Ist sie im Februar 2022 mit der damals verfügten „Demobilisierung“, als deren unausdrückliche Implikation, bereits vorgenommen worden? Es wurde doch aber ausdrücklich ein „Bilanzmanagement“ des Vermögens der russischen Zentralbank im Sinne „einer umsichtigen Anlagepolitik“ erlaubt.

An dieser Stelle stößt man auf das Eigentliche des Sanktionsrechts. Das Sanktionsrecht enthält sehr bewusst Ambiguitäten – auch normales Recht enthält unbestimmte Rechtsbegriffe, und doch ist es hier anders. Im Sanktionsrecht werden Ambiguitäten „scharf“ und asymmetrisch gemacht, nämlich dadurch, dass Verstöße gegen das Sanktionsrecht ungewöhnlich hoch strafbewehrt sind – etwas, was sich im normalen Recht nicht findet. Das führt dazu, dass das zweideutige Recht, das durch die Rechtsanwender notgedrungen selbst auszulegen ist, asymmetrisch ausgelegt wird: im Zweifel den Selbstschutz maximierend. „Nur nichts falsch machen“ ist die Devise. Das geschieht von alleine, ohne dass der sanktionierende Staat etwas explizit verfügt. Der Staat kann sich angesichts des von ihm provozierten Verhalten der Privaten die Hände in Unschuld waschen. Die machen das angeblich von alleine.

Im Ergebnis nimmt eine Clearing Bank wie Euroclear rechtskonform ein „Bilanzmanagement“ des russischen Staatsvermögens im Sinne „einer umsichtigen Anlagepolitik“ vor – und steht dann vor dem Problem, den Ertrag einem Berechtigten zuschreiben zu müssen. Ob das die russische Zentralbank sein darf, ob sie begünstigt werden darf, ist unbestimmt und zweifelhaft. Eine Stelle, die man um eine autoritative Auslegung bitten kann, wie es in Steuerfragen möglich ist, gibt es hier gezieltermaßen nicht. Also schreibt man es sich, mangels Alternativen, erst einmal selbst gut – und das ohne jede Absicht, mit diesem Guthaben anders als treuhänderisch umzugehen. Euroclear ist über jede Diebstahlsintention erhaben. Dann kommt der Staat und bemächtigt sich dieses offenkundig inkorrekt zugeschriebenen Vermögensertrags. Das ist, nur partiell auf diesen Sachverhalt geschaut, legitim, und rechtlich ist dieser Teilschritt offenkundig korrekt. Fragen internationalen Rechts, Stichwort „Staatenimmunität“, spielen offenbar keine Rolle.

Zum Wesen des Rechtsstaates gehört der Rechtsschutz. Den darf auch der von Sanktionen Betroffene, unbesehen seines Feindstatus‘, in Anspruch nehmen. Dass der russische Staat das Vorgehen der Europäer rechtlich anfechten wird, davon ist auszugehen, das haben sich auch die Experten, die für diese schon geniale Konstruktion verantwortlich zeichnen, klargemacht. Kriterium für eine gute Konstruktion ist, dass sie nicht von Gerichten später zertrümmert wird. Stellt man sich vor dem geschilderten Hintergrund in die Schuhe des Betroffenen und fragt, gegen welches Subjekt geklagt werden soll, dann wird das Dilemma deutlich. Denn die EU-Instanzen können sagen: Den Akt der Enteignung haben nicht wir vollzogen, wir haben das nicht angeordnet. Das haben die Clearing Banken so entschieden.

Dass der russische Staat gegen die Clearing Banken in Europa den Rechtsweg beschreiten werden, damit rechnen auch die EU-Instanzen. Deswegen gibt es eine Einschränkung in der Konfiszierung des Vermögensertrags. 3 Prozent dürfen die Clearing Banken einbehalten, als Entgelt für das drohende Prozessrisiko. Für Euroclear mit einem jährlichen Ertrag von 4,4 Milliarden Euro sind das 132 Millionen Euro an antizipierten Rechtsstreitaufwendungen. Und das pro Jahresertrag. Angenommen, es kommt nach drei Jahren Krieg zu einem zwischen allen Parteien verabredeten Schweigen der Waffen, so bedeutet das, die Prozesskosten für Euroclear in der Größenordnung von 0,4 Milliarden Euro zu liegen erwartet wird. Ist das realistisch, wenn doch auch der potentielle Prozessgegner um diesen abschreckend hohen Betrag weiß. Der kann die Konsequenz ziehen, die Lösung des Streits nicht vor Gerichten der EU auszutragen sondern sie mit zum Ergebnis einer allfälligen Vereinbarung zur Waffenruhe in und mit der Ukraine zu machen. Dann hätte man sich diesen Streit mit seinen enormen Kosten gespart.

Ist das aber insgesamt ein angemessenes Verhalten eines Staates, in dem Eigentumsschutz und Rechtstaatlichkeit hohe Werte sind? Ist das die Rule of Law, um deren Erhalt wegen wir auf Leben und Tod bereit sind, gegen autoritäre Regime zu kämpfen, selbst mit Nuklearwaffen uns zu rüsten? Ich zweifle.