Europas fehlende Umsetzung der Kfz-Abgas-Gesetzgebung im Spiegel der US-Verhältnisse

 

Die Kolumne von Hans-Jochen Luhmann

Dem Abgas-Skandal habe ich bereits mehrere Beiträge gewidmet und ihn als Staatsversagen diagnostiziert. Festgemacht habe ich das Versagen an zwei Vorgängen:

  • In Europa ist der Präzedenzfall, das cycle beating von LKW in den späten 1990er Jahren, nicht verfolgt worden. Die Hersteller verstanden dies als fatal falsches Signal, nämlich als Freibrief zum Agieren über dem Recht in Europa.
  • Luftreinhalteziele stellen eine Begrenzung des Budgets an Emissionen dar. Das erfordert eine Aufteilung und sektorale Umsetzung bei den Emissionsquellen gemäß dem Zugesagten beziehungsweise Intendierten. In Europa wurde dies strukturell nicht ernst genommen.

Das EU-Parlament hat am 17. Dezember 2015 einen eigenen Untersuchungsausschuss mit dem Namen EMIS eingesetzt (EMIS: The committee of inquiry into emission measurements in the automotive sector). EMIS hat inzwischen in seiner Arbeit an Fahrt aufgenommen. Man kann mittlerweile abschätzen, welche Erwartungen berechtigt sind. Ich hebe drei Ereignisse hervor:

  • Die Einvernahme des Vertreters der US-EPA
  • Die Anhörung früherer Mitglieder der EU-Kommission
  • Grüne Bundestagsfraktion spricht von “organisiertem Staatsversagen”

(1) Die Einvernahme des Vertreters der US-EPA

Höhepunkt war nach meinem Verständnis der Vortrag mit nachfolgendem Frage-und-Antwort-Spiel am 26. September 2016. Eingeladen war der Direktor des ‑ man achte auf den Namen ‑ Office of Transportation and Air Quality (OTAQ), das Teil der Umweltbehörde Environmental Protection Agency (EPA) der USA (auf föderaler Ebene) ist – also einer Institution, die es in der Europäischen Union und ihren Mitgliedsstaaten nicht gibt und die in Europa selbst nach diesem Skandal mit seinen immensen Folgen für Mensch und Umwelt niemand anstrebt. Karmenu Vella, der gegenwärtige Umwelt-Kommissar, dessen übliches Rollenverständnis es ist, auch radikale Forderungen zumindest hochzuhalten, zeigt sich in diesem Fall desinteressiert. Schon erstaunlich, wo doch ansonsten jede Krise Europas dazu genutzt wird, Macht und Kompetenzen der Europäischen Ebene weiter zu vertiefen. Der Nebel in den Köpfen wirkt. Geleitet wird das OTAQ (samt dem zugehörigen Labor NVFEL in Ann Arbor, Michigan,) von Christopher Grundler. Der wies in seiner Einführung darauf hin, was es braucht, damit ein Amt erfolgreich sein kann, in dem beides integriert ist:

  • die Kfz-Zulassungs-Behörde und
  • das „Office of Air Quality“.

Grundlers Ausführungen konnte man hören als Kontrastprogramm zu dem, was organisatorisch in der Europäischen Union gilt beziehungsweise in den gegenwärtigen Reformbemühungen angestrebt wird. Die hiesige Reformdebatte wird weitgehend nur über einen „realistischeren Testzyklus“ geführt, der „die Lösung“ bringen soll. Ja, aber nicht die Festschreibung eines Testzyklus, sondern die fehlende öffentliche Kontrolle der Umsetzung ist doch das Problem. Unter den vier Punkten, die die wesentliche Differenz zwischen dem EU- und dem US-Regulierungsansatz ausmachen, hob Grundler einen als „fundamental“ hervor, den vierten und letzten. Im Wortlaut:

„Fourth; the importance of enforcement. One can have strong emissions standards, rigorous regulatory test cycles that reflect broad real-world operating conditions, and comprehensive compliance oversight procedures, but these are all meaningless without strong enforcement authority, and the will to use it. Absent fair and certain enforcement of violations with serious consequences and the promised benefits of emissions standards, as well as industry investments to achieve them, are at risk. This is fundamental.“

Mein Eindruck ist – leider: Das ist schon sehr selbstverständlich. Und an Einsicht dazu herrscht in politischen Kreisen, anders als in hiesigen Medienkreisen, kein Mangel. Der Wille konsequenter Umsetzung („enforcement“ hat „force“ (= staatliche Gewalt) in sich) aber ist nicht da – weder in den Mitgliedstaaten noch in Brüssel. Die Motive dafür sind mir nicht verständlich. Die Vermutung, man diene mit einer rechtsgültigen Verordnung, die nicht umgesetzt wird, den Interessen der Industrie, ist irrig. Das hat die Anhörung des EPA-Vertreters erneut gezeigt. Dieser Vertreter betonte wieder und wieder die Pointe dessen, dass Luftreinhaltung und Kfz-Zulassung in Washington in einem Amt gebündelt sind: Es geht um eine Umweltregulierung, die das Schutzziel nicht nur defensiv vertritt, sondern es vielmehr zum Anreiz für einen technischen Fortschritt im Wettbewerb unter den Kfz-Herstellern macht und das Schutzziel konsequent offensiv vertritt.

Dr. Hans-Jochen Luhmann ist Senior Expert am Wuppertal Institut für Klima, Umwelt, Energie GmbH.

Schaue ich in die Berichte der Medien in Deutschland zum Abgas-Skandal, so ist offenkundig: Die Journalisten, die da schreiben und sprechen, gar noch Interviews machen, lesen die Offenbarungen aus Untersuchungsberichten sowie aus Anhörungen in Brüssel nicht wirklich. Sie sind entweder befangen im Horizont von Agenturmeldungen – so die große Masse ‑; oder viele von denen, die sich den Anstrich des kritischen Recherche-Journalismus geben, profilieren sich mit dem, was ihnen von Unternehmensvertetern, vorab aus deren interner „Aufklärung“, an unerheblichen aber exklusiven Brocken hingeworfen wird. So verbreiten sie wieder und wieder vom Wesentlichen ablenkende Geschichten.

Aus dem Frage-und-Antwort-Spiel mit dem EPA-Vertreter

Grundler ist ein höflicher Mensch – dass er die Regulierung diesseits des Atlantiks einer „Bananenrepublik“ (höchstens) für würdig befindet, hat er expressis verbis nicht gesagt. Den Duktus seiner Ausführungen aber konnte man nur so verstehen. Die Abgeordneten befriedigte das intellektuelle Niveau sowie die Offenheit des Austausches mit ihm ganz offenkundig – sie scheinen vom ‚kannit-verstahn“-Charakter des Austausches mit den Vertretern europäischer Institutionen ein wenig frustriert. Hier ein „best of“ an besonders spritzigen Dialogen mit Herrn Grundler im europäischen Parlament.

(i) Die Konfrontation mit der Theorie einer Verschwörung der USA gegen Europas Auto-mobilindustrie.

Ivo Belet ist ein Christ-Demokrat aus Belgien. Er ließ den Gast aus Amerika ein beliebtes Stammtisch-Argument checken – in vornehmer Weise, ohne es sich zu eigen zu machen; und mit einer einleitenden Entschuldigung für die Zumutung.

Ivo Belet (PPE). – Thanks for being here, Mr Grundler: it is all very interesting. I am sorry for confronting you with the next question.

There have been some analyses, not only in the press but also generally, about the ‘Dieselgate’ scandal in the US – about the harsh treatment and huge fines imposed on the manufacturers – suggesting, from a competition point of view, that those huge fines were actually a reflection of economic interests, the intention being to make access to the US market more difficult for foreign manufacturers, and in particular diesel manufacturers. How would you comment on this?

Christopher Grundler, […] – Well, as you might expect, I completely disagree with such analysis. I have not seen such analysis, […]

With respect to the harshness, I would say that we have never seen a case of behaviour like this in our history. Our Deputy Attorney-General said as much. So I think this is in a category of its own.

With respect to fines I want to correct your understanding. We have not assessed any fines to date. This remains an ongoing enforcement action. […] We have not resolved any of the liability issues with respect to penalties.

Ivo Belet (PPE). – Yes, I completely agree with that. When you look at the figures, of course, the former Dieselgate scandal concerned heavy-truck producers – that was 20 years ago. At that time the manufacturers were fined USD 1 billion, whereas now there is talk of a figure of USD 15 billion, so there is a huge discrepancy there. That could be a reason for this analysis that has been made.

Christopher Grundler, […] – Well these analysts are very wrong, […]. No fines have been assessed, so there is nothing to compare. The figures you are citing represent the possible total cost of addressing the problems with the vehicles already sold. These vehicles cannot be made compliant in the United States, and so, as you no doubt have read, the consumers will be given a choice of selling the vehicle back to the company or getting an emissions modification.

As for the second part of the settlement, which deals with the environmental harm these vehicles have caused and will cause if they stay on the road, that is a calculation with respect to the damage caused by NOx emissions. And again there is no precedent for that. […]

And when you put 600 000 non-compliant vehicles on the road, yes, that is a costly mistake.“

Die angelsächsische Kultur, alles über den Leisten der „Kosten“ zu schlagen, mag Europäer gelegentlich nerven, sie hat aber offenkundig auch ihre guten Seiten. In Europa herrscht ein Thematisierungsverbot. Würde man den Satz „to put x millions non-compliant vehicles on the road is a costly mistake“ auf Europa anwenden, dann wären die hiesigen Kfz-Hersteller bis auf wenige Ausnahmen mit einem Schlag überschuldet und im Konkurs. Die Börsen in Europa würden crashen, die Chinesen würden (günstig) übernehmen und so weiter. Ein Alptraum, über den man nur nachts spricht, nach fünf Glas Alkohol, der aber von allen Beteiligten geträumt wird und ihnen den Schlaf raubt. Nur die Existenz dieses kollektiven Alptraums vermag mir das kollektiv einheitliche Handeln in Europa nach September 2015 zu erklären – so der Stand meines Nachdenkens.

(ii) Die Ausblendung der Opfer der mutwilligen Luftverschmutzung

Ein Mensch zeigt sich wesentlich in seinen Fragen. Da offenbart er den Horizont seines Denkens und seine Weltsicht. Die finnische Abgeordnete Merja Kyllönen von dem dortigen Bündnis von Linken und Grünen gab eine einführende Feststellung zu einer Frage, auf deren Beantwortung es mir hier nicht ankommt.

„I think that most of the time, here in Europe, we are protecting the industry and the engine, but we forget the customer – who is very important.“

Ja, „protecting the industry“ scheint das leitende Motiv in der EU gewesen zu sein – aber der Schutz wurde ja nicht erreicht; das Gegenteil wurde erreicht. Man ließ die Industrie

  • ins Messer laufen, sodass das ganze vermeintlich gesparte Geld statt in die Zukunft des Unternehmens investiert zu werden nun in die USA abfließt; und
  • durch technische Unterforderung in einen Wettbewerbsnachteil geraten – nur deswegen waren die anspruchsvollen Anforderungen in den USA für Volkswagen so unsäglich „teuer“, dass das Unternehmen zur systematischen Täuschung griff, weil ihm und anderen Unternehmen der heimische Massenmarkt, zur Einführung der anspruchsvollen Technologie in Europa, nicht als Trainingscamp gewährt worden war; das ist der Effekt einer Regulierung mit Augen-Zudrücken, welches später auch noch, durch Einführung eines conformity factors, quantifiziert und legalisiert wurde.

Ja, und es fehlt, unter dem, was „vergessen“ wurde, die Erwähnung des Massengrabs der Hunderttausenden von frühzeitig Verstorbenen in Europa – laut jüngstem EEA-Bericht liegt die Zahl bei 77.000 pro Jahr. Die EU ist gerade dabei, die Ziele ihrer Luftreinhaltepolitik (für 2030) drastisch abzumeiern.

(iii) ‘Ich sehe nichts, obwohl Du was siehst!’ Die US-EPA vermochte etwas zu entdecken, was in Europa niemand auch nur als verdächtig wahrnahm. Warum nur?

Bas Eickhout (Verts/ALE), ein Grüner also, versuchte dem EPA-Vertreter eine Aussage zu entlocken, die man als eine offiziöse Diagnose des Versagens diesseits des Atlantiks interpretieren könnte; als „Bananenrepublik“-Diagnose. Doch der US-Vertreter war aus Höflichkeitsgründen entschlossen, diese Aussage nicht zu treffen. Hier ein Ausschnitt – mit einem vielsagenden Abschluss-Statement.

Bas Eickhout (Verts/ALE). – So in the ICCT study that showed discrepancies between the emissions that led to the investigation, did you have any concrete evidence that defeat devices were being used?

Christopher Grundler […] – Thank you for asking that question because it is one thing to discover high emissions in use, but it is a completely different proposition to identify a defeat device. There can be many reasons why a vehicle might be emitting higher than the standards. It could be a defective catalyst – we see that very often – or a manufacturing defect. These are the run-of-the-mill recalls that we do every year in the United States. For us to conclude that it is a defeat device, one really does need to do this more in-depth investigation, using both unpredictable and laboratory and on-road testing to determine whether or not the vehicle is actually designed and calibrated to behave differently in the real world than on the test. That requires insight, testing equipment and experience.

Bas Eickhout [..]. – But all that equipment and experience is also available in the EU with JRC, which you have good contact with, is it not?

Christopher Grundler […] – Indeed.

Bas Eickhout […] – So if people say that in Europe we did not have concrete evidence of defeat devices and therefore we could not conclude anything, what made it possible for you, having the same information from ICCT as the Europeans, to conclude that it was defeat devices?

Christopher Grundler […] – […] my staff simply did not accept that vehicles should be emitting higher emissions on the road than in the test lab. We kept asking questions and getting unsatisfactory answers.

Bas Eickhout […] – So that is the curiosity you were talking about in not accepting the discrepancies. What makes you think that those discrepancies were not a reason to start an investigation in the EU, given that the same information, the same expertise and the same good staff are available here?

Christopher Grundler […] – I will tell you that nobody in the United States was surprised to read the Joint Research Centre reports from 2009 and 2010. We attributed those higher in-use emissions to the very undemanding new European test cycle. Because of speed and acceleration not having to be tested in the laboratory under different temperatures, most people concluded that those discrepancies were a result of the test cycle, not that they were due to someone making a decision deliberately to cheat. That was our view from 4 000 miles away at that time. We had, of course, tested the vehicle very rigorously under our test cycles and it passed.

Another thing that very important to remember is that the vehicles engineered for the US market are very different from the Euro 5 and 6 vehicles engineered here, because our NOx standard is much more demanding and, when you combine that more demanding standard with a more demanding test cycle, the diesel cars sold in the United States have way more technology on them and have to be calibrated to meet both the more demanding standard and the more demanding test cycle.“

Dieser letzte Absatz benennt das industriepolitisch Fatale: Die europäische Kfz-Industrie wurde und wird nicht ihrem eigentlichen technischen Vermögen gemäß gefordert. Sie wird, unter einem irregeleiteten industriepolitischen Schutzmotiv, in ihrer Wettbewerbsfähigkeit letztlich beschädigt. Der Schutz, wie unter der Fuchtel einer über-behütenden Mutter, schädigt das Kind.

(iv) Schutz des Planeten vs. Schutz der individuellen Gesundheit? Die Grenzen der Abwägung

Es war der christdemokratische Abgeordnete Jens Gieseke aus Wunstorf, also VW-nahe in Niedersachsen, der eine weitere Stammtisch Erzählung vorbrachte – allerdings in einem ganz anderen Stil, nun platt als seine eigene Überzeugung vorgetragen. Es ging ihm um die folgende Entgegensetzung:

Jens Gieseke (PPE). – Mr Grundler, […] the exhaust gas regulations for diesel seem to be difficult to comply with, although clean advanced technology is certainly available. We have now managed to solve the particulates problem associated with diesel engines by means of the filter. We have also now to a very large extent solved the nitrogen oxides problem with the Euro-6 standard. And there is one significant advantage in the case of diesel, namely in CO2 emissions.

In America, diesels are perhaps to be driven out of the market. The question that we ask ourselves in Europe is whether in America, when weighing up the protection of individual health against protection of the climate, protecting individual health may be regarded as more important than safeguarding the climate?

Christopher Grundler […] – I must correct you. Diesel is not being moved out of the market. It is possible to sell a diesel vehicle on the market. Diesel technology is a choice to achieve our CO2 standards: we just insist that manufacturers do it cleanly. We think, when we do our modelling and our projections for achieving our 2025 greenhouse gas standards, we are not projecting a growing diesel market simply because of how we understand the cost of diesel technology versus the competing technologies. That is going to be a choice of the market and the manufacturers.

As for choosing between public health protection and saving the planet from overheating, we believe that is a false choice and we can prove it: there is technology available to reduce not only NOx but also CO2. In fact, there is a plethora of choices available to manufacturers, which they are exploiting, all the way from mass production to highly efficient transmissions, to greater aerodynamics, to hybrid electrified power trains – and diesel can compete, and that is going to be a choice of auto-makers and the market in America.

So we do not believe it is being moved out, but it certainly does need to compete.“

Angelsächsischer Stil des Dialogs: Wenig Worte; klare Botschaft. Die Botschaft für Europa ist deutlich: Eigentlich müsste die EU-Wettbewerbsbehörde den Fall, das Nicht-Umsetzen der Regulierung durch zahlreiche Mitgliedstaaten, aufgreifen und anklagen – wie sie es im Falle der Tax-Rulings (Apple/Irland als Pionier-Fall) jüngst getan hat.

(2) Die Anhörung früherer Mitglieder der EU-Kommission

EMIS hatte die früheren Chefs der einschlägigen Ressorts in Brüssel, für Umwelt (Janis Potocnik) sowie für Industrie und Unternehmen (Günther Verheugen (2004 bis 2010) und Antonio Tajani für Verkehr (2010 bis 2014)) vorgeladen.  Sie wurden von den Mitgliedern des Ausschusses (lediglich) befragt, ob sie Kenntnis gehabt hätten von „illegal defeat devices“ – also von etwas, was selbst die zuständigen nationalen Zulassungsbehörden nicht wahrgenommen hatten. Als ob EU-Kommissare Kriminalbeamte seien.

Politisch nahe liegt allein die Frage, ob sie wahrgenommen hätten, dass die Mitgliedstaaten den europäischen Rechtsrahmen von 2007 sämtlich noch nicht umgesetzt hatten, also sich entschieden hatten, nicht näher zu spezifizieren, was legal und illegal bei einer Abgasnachbehandlung ist. Diese Frage wurde ihnen nicht gestellt. Das fand ich bezeichnend. Die Abgeordneten haben nur nach Unternehmensverstößen gefragt, nicht nach Staatsversagen – das für Krähen beim Augen-Aushacken sprichwörtliche Verhalten. Wer (nur) so fragt, will nicht wirklich wissen, lässt es an (unbefangener) Neugier fehlen.

(3) Grüne Bundestagsfraktion spricht von “organisiertem Staatsversagen”

Der Untersuchungsausschuss des Deutschen Bundestages hatte den zuständigen Abteilungsleiter des Umweltbundesamtes zu Gast. Das geriet einmal mehr zu einer – offenkundig frustrierenden Anhörung. Der Gast erklärte sich für unzuständig. Und da er nicht zuständig ist, hatte er auch keinen Verdacht geschöpft. In einem kommentierenden Bericht zu dieser Veranstaltung benutzen die Grünen in der Überschrift den Begriff „organisiertes Staatsversagen“. Eine nähere Erläuterung unterließen sie.

Wer von „Organisieren“ spricht, muss eine Vorstellung von Subjekt und Form der Organisation haben. Ich bin skeptisch, dass die Aussage ernst gemeint ist und je unterfüttert werden kann. Dann müsste man, was die Vergangenheit angeht, auf Interna der rot-grünen Regierungszeit auf Bundesebene zu sprechen kommen; und was die Gegenwart angeht – das Staatsversagen währt ja weiter –, müsste man fragen, wer gegenwärtig wodurch versagt. Dass das geschehen wird, ist unwahrscheinlich. Und danach fragen die Medien in Deutschland nicht. Bislang zumindest.

 

 

Es wird vom Lion Air Flug am Tag zuvor (28. Oktober 2018) berichtet, dass die Piloten mit demselben Problem zu kämpfen hatten, zufällig aber ein nicht-diensthabender erfahrener Pilot mit im Cockpit war und sagen konnte „Ich kenne das Problem, Ihr müsst den Hebel X drücken.“

Die Untersuchungen in Seattle haben inzwischen etwas weit Ärgeres herausgebracht: Für die gesamte 737-Serie wurde das Duplizitätsprinzip für die Computersteuerung an Bord zwar hardwareseite eingebaut – dann aber wurden die faktisch nicht sinngemäß laufen gelassen, also einer aktiv, éiner im Stand-by, um im Fall des Ausfalls übernehmen zu können. Die beiden Bordcomputer waren vielmehr so eingestellt, dass die pro Flug abwechselnd nur einzeln eingeschaltet wurden.

Vgl. dazu die folgende Meldung vom 6.6.14 (Interfax Ukraine):
<<Interior Minister Arsen Avakov has said. “I have decided that a hundred percent of combat and patrol units of the Interior Ministry will take part in the antiterrorism operation. This is not only a necessity but also a test of their proficiency, spirit and patriotism. The tempering of units with real threats and challenges is a factor of the creation of a new police force which will be trusted by the public,” … Avakov reported that 21 officers of the Chernihiv special-purpose patrol battalion comprising volunteers refused to go on a patrol mission in Luhansk region. “The battalion was assigned a patrolling mission in Luhansk region the day before yesterday. Eighty-six men departed to the designated sector to do a man’s job and to accomplish a combat mission in the regime of antiterrorism patrols. Twenty-one persons refused to go and submitted their resignations… They were dismissed immediately,“>>