Kohle- und Kernkraftnutzung in den USA

Klimapolitik wird in den USA nur noch auf Ebene von Bundesstaaten gemacht, die Bundesebene fällt klimapolitisch aus: Sie versucht vielmehr, ihr Narrativ durchzuzuiehen, dass die “Sicherheit der Stromversorgung” gefährdet sei, ohne Brennstoffe bei thermischen Kraftwerken sei keine Sicherheit zu erreichen, und die wetterabhängigen Erneuerbaren seien bedrohlich. Die Rechten bedienen das Sicherheitsmotiv; im Nebeneffekt ist das lediglich pro Kohle und anti-klimapolitisch.

Die Kolumne von Hans-Jochen Luhmann

Die tiefe gesellschaftliche und politische Spaltung innerhalb der USA drückt sich auch in der Energie- und der Klimapolitik aus. „Die“ Politik, im Singular, ist abhanden gekommen. Die Trump-Administration ist rechts gefärbt, in der Konsequenz weist ihre Politik zwei charakteristische Züge auf, die auch in Europa zu den Markenzeichen rechter Politik zählen:

Sie ist anti-klimapolitisch ausgerichtet;
Sie meint, eine Netzstabilität sei allein mit einem Sockel thermischer Kraftwerke, in der sogenannten „Grundlast“, sicherzustellen. Vgl. zum Beispiel den Antrag der AfD im Deutschen Bundestag vom 8. Mai 2019, in dem es heisst:
„… fordert die Bundesregierung auf, … den Ausstieg aus der Kohleverstromung (Kohleausstieg) erst dann zu planen, … wenn mit alternativen Energien („Erneuerbare Energien“) betriebene Kraftwerke in Deutschland grundlastfähigen Strom in genügender Kapazität mit mindestens 40 GW Leistung liefern können.“

Das Narrativ ist: Sicherheit des Stromsystems ist nur mit hinreichender Menge (a) willkürlich einspeisender Kraftwerke im (b) nationalen System zu erreichen. Damit wird der fachlich-regulatorische Wandel im Konzept, Sicherheit des Stromsystems zu gewährleisten, nicht mitgemacht. Man besteht trotzig auf dem überholten „(n-1)-Konzept“, welches die Sicherheit allein den thermischen Kraftwerken zuwies. Die neuen zusätzlich beitragenden Quellen, Steuerung auch der Klein-Nachfrage („Laststeuerung“) und übernationaler Verbund der Einspeisung mit seinem abstrakteren statistischen Konzept, werden implizit verworfen.

Die Trump-Administration versucht, diese rechte Agenda mit Leben zu füllen. Nach Ausfall der Führung in der Klimapolitik von der föderalen Ebene aus versuchen zudem die Bundesstaaten nun, unterhalb der Föderal-Ebene, die Klimapolitik zu übernehmen – in gespaltener Weise. Aus der Ferne ist die Dynamik der Situation in den USA deswegen weit schwerer zu verfolgen als früher. Es lohnt aber, dahin, ins Detail, zu schauen.

In den USA herrschen bei den Quellen zur Stromerzeugung in etwa dieselben ‚natürlichen’ Wettbewerbs-Bedingungen untereinander wie in Deutschland:

a) Die Erzeugung aus Erneuerbaren Quellen legt kräftig zu – und deren Volatilität sowie fehlendes Vermögen, willkürlich einzuspeisen, schaffen zugleich absehbar Stabilitätsprobleme für das System; das bedarf einer Reaktion in der Regulierung.

b) Die zweite CO₂–freie Quelle der Erzeugung neben den Erneuerbaren sind die Kernkraftwerke. Deren Flotte in den USA ist altersmäßig nicht gut durchmischt; die älteren massieren sich an der Flottenspitze. Sie stehen zunehmend zur Stilllegung an, befördert durch die scharfe Konkurrenz, insbesondere durch Erdgas-befeuerte Kraftwerke. Es steht eine Entwicklung zu erwarten, dass die Zunahme der Erzeugung aus Erneuerbaren Quellen den Rückgang der Stromerzeugung in Kernkraftwerken eine zeitlang lediglich in etwa ausgleicht.

c) Auch die zweite bedeutende Form thermischer Kraftwerke, die Kohlekraftwerke, wird zunehmend zurückgefahren beziehungsweise abgeschaltet. Dafür sind in den USA (anders als in Deutschland) zwei Gründe maßgeblich: i) sie sind alt und zudem ii), können sie sich gegen Gaskraftwerke nicht halten. Der (wirkungsgradkorrigierte) Gaspreis für Kraftwerke ist in den USA bis 2015 auf pari zum Kohleeinsatz gesunken, von noch 3,5 in 2005! Die Erzeugung von Strom in Gaskraftwerken wächst folglich stetig, was die Emission von CO₂ aus fossil befeuerten thermischen Kraftwerken insgesamt drastisch vermindert hat – doch in den USA wird Gas zunehmend mit dem besonders „schmutzigen“ Fracking-Verfahren gewonnen, zu einem wirklichen Rückgang der Treibhausgasemissionen vom Territorium der USA aus hat dieser inner-fossile Substitutionsvorgang vermutlich kaum geführt.

Die Obama-Regierung hatte in ihrer zweiten Amtszeit entschieden, ernstlich Klimapolitik zu machen. Sie bediente sich dafür eines Mandats unter dem „Clean Air Act“ – anders als in Deutschland, wo Treibhausgase nicht als „luftverschmutzend“ gelten, wo die Klimagesetzgebung vielmehr als getrenntes Gebäude neben das Bundesimmissionsschutzgesetz mit seinen vielen Verordnungen gesetzt worden ist. Treibhausgase wurden in den USA, allein durch Interpretation seitens der Environmental Protection Agency (EPA), zu „luftverschmutzenden Stoffen“ erklärt. Die Vorgehensweise der Obama-Administration hatte auch einen taktischen Vorteil: So konnte sie auf die Mitwirkung der Legislative, wo die Demokraten keine Mehrheit mehr hatten, verzichten.

Die EPA machte ihren Regulierungsvorschlag für den Energiesektor im Jahre 2014, mit dem Clean Power Plan (CPP). Im August 2015 trat er formal in Kraft – mit einem „phase-in“-Konzept, welches erst 2022 beginnt. In der Zwischenzeit bis heute aber hat es bereits, unabhängig von den Maßgaben im CPP, massive Veränderungen in den Quellen der Stromerzeugung gegeben. Kohlekraftwerke wurden in Rekordhöhe stillgelegt: Trugen sie in 2014 noch 39 Prozent zur Stromerzeugung bei, so ging ihr Beitrag bis 2018 zurück auf 28 Prozent – also um 11 Prozent-Punkte. Ersetzt wurden sie durch deutlich klimafreundlichere Kraftwerke: Die Produktion aus Erdgas wuchs von 28 Prozent auf 35 Prozent, also um 7 Prozent-Punkte; den Rest, 4 Prozent-Punkte, trugen Wind und Solar bei, die von 7 Prozent auf 11 Prozent zulegten. Ergebnis ist ein regelrechter „Absturz“ der CO₂-Emissionen aus der Stromerzeugung, um fast 1 Gt/a, innerhalb von nur fünf Jahren.

Soweit das Ergebnis in den USA „ohne Politik“. Dass dieses wunderbar klimafreundliche Ergebnis der letzten fünf Jahre auch stabil sei, ist aber alles andere als sicher. Diese Situation ruft nach „der“ Politik – und die zieht auch bereits, jedoch in unterschiedliche Richtungen.

Der sicherheitliche Ansatz des US-Energieministers von September 2017

Ressourcenreicher Akteur ist das Ministerium für Energie in Washington. Das leitet seit 2017 Rick Perry, vorher mehr als ein Jahrzehnt Gouverneur im Ölstaat Texas. Gleich nach Amtsantritt bediente er sich der bewährten Methode, die auch Donald Trump anwendet: Wende Rechtsbegriffe, bevorzugt offene, haarspalterisch an, um etwas zu erreichen, was mit der rechtlichen Vorkehrung „eigentlich“ nicht gemeint war. Für diese Vorgehensweise als Ansatzpunkt in besonderer Weise geeignet ist der Begriff der Sicherheit – er ist in etlichen Rechtsgebieten als gleichsam letzte Möglichkeit einer Öffnung vorgesehen, er wird deshalb auch meist nicht weiter definiert. Er soll seine Funktion aus gutem Grund als offener Rechtsbegriff erfüllen können. Was Trump mit der Finanzierung seiner Mauerbaupläne gen Mexiko und mit dem Recht des internationalen Handels angestellt hat, jeweils unter Berufung auf die „nationale Sicherheit“, hat Minister Perry für die Sicherheit der Stromversorgung übertragen zur Anwendung gebracht.

Der Vorschlag, den der Minister im September 2017 gemacht hat, bedient sich dieser Rabulistik. Und er ist nicht der einzige Vorstoß. Intendiert war, dass die Federal Energy Regulatory Commission (FERC), also der Top-Regulierer auf Bundesebene, eine sogenannte „Grid Resiliency Pricing Rule“ erlässt. Damit sollten die operativen Regulierer auf der Großhandelsstufe regionaler Elektrizitäts-Märkte verpflicht werden, Kraftwerke, sofern sie bestimmte Bedingungen erfüllen, so bevorzugt einsetzen zu lassen beziehungsweise mit solchen Preisen zu vergüten, dass die Eigner die Investitionsaufwendungen für ihre Kraftwerke, zuzüglich einer garantierten Verzinsung des eingesetzten Eigenkapitals, amortisieren können. Das Zulassungskriterium postulierte einen hinreichend großen Brennstoffvorrat zur Verfügung beim Kraftwerk – der sollte so dimensioniert sein, dass er 90 Tage lang reicht.

Erfüllen können dies im wesentlichen Kohle- und Kernkraftwerke, das ist offensichtlich. Diese „Anweisung“ einfach zu akzepzieren, hat die FERC sich umgehend, mit einstimmigem Beschluss (8. Januar 2018), geweigert – sie hat stattdessen ein Verfahren eingeleitet, die Robustheit des Stromsystems zu überprüfen. Da die systemischen Risiken aufgrund eines wachsenden Anteils nicht steuerbarer Einspeisungen aus erneuerbaren Quellen erst von einer bestimmten, jedenfalls höheren, Anteilsschwelle an auftreten, ist die systemische Stabilitäts-Frage in den USA damit erst einmal auf die lange Bank geschoben worden. Aber sie wird geklärt werden.

Die von Perry vorgeschlagene Regel diskriminierte offenkundig willkürlich, beispielsweise mit Erdgas befeuerte Kraftwerke. Das „Brennstofflager“ eines Gaskraftwerks befindet sich nicht vorzeigbar auf dem Hof sondern ist das Gasnetz selbst mit seinem weitreichenden Speichervermögen zuzüglich den Gas-Kavernen-Speichern. Klar, die jederzeitige Verfügbarkeit ist da weniger augenscheinlich, sie ist vielmehr an die systemische Sicherheit eines anderen Netzes, hier des Gasnetzes, gebunden. Da steckt ein konzeptionelles Problem, das ist zuzugeben. In Deutschland ist das in einer der jüngsten ungewöhnlich kalten Winterperioden beinahe schiefgegangen, weil ein in die Kraftwerks-Reserveplanung eingestelltes Gasturbinen-Kraftwerk wegen kältebedingten Versorgungsschwierigkeiten bei Gas doch nicht zur Verfügung stand.

In Großbritannien (UK) war es ähnlich, da hatte man beschlossen, die inländische Kavernenspeicherkapazität als unrentabel einzustufen und sie massiv zu dezimieren. Das Argument war, man könne in einer Krise auf importiertes Gas zurückgreifen. In einem Winter kürzlich aber stand das LNG-Terminal dann nicht zur Verfügung: Es war eingefroren. In Deutschland wie in UK hat es solcher Beinahe-Black-outs bedurft, bis das Problem gesehen und akzeptiert worden ist. Aber es ist zwischenzeitlich behoben.

Das Ansinnen von Minister Perry wurde auf seine Wirkung hin untersucht; und da zeigte sich: Kohlekraftwerke in den einschlägigen Regionen hätten die Größe ihres Kohlelagers angehoben und würden weiter Strom produzieren, obwohl Strom zu niedrigeren Kosten aus Gaskraftwerken und erneuerbaren Quellen zur Verfügung steht – also betriebswirtschaftlich „ineffizient“. Die Behauptung Perry’s, sein Vorschlag sei gerechtfertigt beziehungsweise darauf gezielt, die Verlässlichkeit und „Resilienz“ des Stromnetzes zu sichern, erwies sich durch Studien, die das Energieministerium in Auftrag gegeben hatte, als empirisch (bislang) nicht gestützt. Der hingenommenen betriebswirtschaftlichen Ineffizienz stünde also nicht wirklich ein öffentliches Gut gleichen Werts gegenüber.

Weitere Anläufe zur Stützung von Kohlekraftwerken nach demselben Strickmuster

Drei Monate später, im März 2018, unternahm der regionale Stromversorger First Energy Solutions einen neuen Anlauf. First Energy Solutions besaß die Chuzpe, den Energieminister aufzufordern, für Grundlast-Kraftwerke, seien sie Kohle- oder nuklear-befeuert, auf Grundlage einer Vorkehrung im Bundes-Elektrizitäts-Gesetz (Section 202(c) Federal Power Act) Unterstützung zu gewähren. Die gibt dem Washingtoner Energie-Ministerium (DoE) Sonder-Kompetenzen für den Fall eines Notstands (emergency). Diese Klausel ist gedacht für Kriegszeiten oder wenn eine wirkliche Notlage hereinbricht – im Wortlaut: Eine Notlage liegt vor

“by reason of a sudden increase in the demand for electric energy, or a shortage of electric energy, or of facilities for the generation or transmission of electric energy, or of the fuel or water for generating facilities, or other causes”.

Dann gibt es noch Überlegungen innerhalb der Trump-Administration, ob man das Verteidigungs-Produktions-Gesetz (Defense Production Act (DPA)) in Anspruch nehmen könne und solle, um die bestehenden Kohlekraftwerke dagegen zu schützen, wegen ihres Wettbewerbsnachteils gegenüber Gaskraftwerken aus dem Markt gedrängt zu werden. Dieses Gesetz stammt aus dem Jahre 1950, also aus der Startphase des nuklearen Wettrüstens mit der Sowjetunion. Es bietet einem US-Präsidenten eine ganze Reihe von Mandaten, um in Produktions- und Handels-Aktivitäten eingreifen zu können, mit dem Ziel

“to promote the national defense,”

Das DPA ist in der Vergangenheit auch bereits genutzt worden, da existiert eine Präzedenznutzung. Das geschah für einen Zweck, den man nicht so ohne weiteres mit „Landesverteidigung“ zusammenbringt. Anlass war eine Stromversorgungskrise in Kalifornien in der Zeit von Mai 2000 bis Juni 2001. Der große kalifornische Versorger, Pacific Gas & Electric, war damals in Finanzschwierigkeiten geraten und deshalb nicht in der Lage, Erdgas für seine Kraftwerke einzukaufen – einfach wegen mangelnder Kreditwürdigkeit. Sowohl die Clinton- als auch die George W. Bush-Administration sahen sich genötigt einzugreifen und nutzten dafür das Mandat, welches mit dem DPA gegeben war.

Das “drohende” massenhafte altersbedingte Ausscheiden von Kernkraftwerken – klimapolitisch motivierte Reaktionen aus den betroffenen Bundesstaaten

Hintergrund ist der erwähnte klimapolitische Ansatz der EPA, der die Klimaziele der USA auf die Staaten in den USA aufgeteilt und weitergereicht hat, mit „phase in“ ab 2022. Die sind ab dann in der Verantwortung – und je nach Ausrichtung der Regierung nehmen sie das auch ernst; die Waldbrände in Kalifornien haben das Klimathema in den USA noch einmal mehr zum Anliegen breiter Kreise gemacht. Aus der Sicht klimapolitisch positiv engagierter Bundesstaaten wäre es fatal, wenn durch das Auslaufen von Kernkraftwerken die Treibhausgasbilanz eines Staates verhagelt wird und die klimapolitisch zugesagten regionalen Ziele nicht mehr erreicht werden können. Also suchen diese Art von Bundesstaaten dringend nach Auswegen. „Natürliches“ Ziel ist die Laufzeitverlängerung von Kernkraftwerken auf ihrem Territorium nahe der Altersgrenze – die „sterben“ bekanntlich nicht an einem Herzinfarkt, sondern weil sie wirtschaftlich nicht mithalten können, auch, weil für eine Laufzeitverlängerung erhebliche Nachrüstinvestititonen Bedingung sein mögen. Das ist also gestaltbar.

Wegen eines Ausbleibens von Lösungen von der Bundesebene sind solche Staaten eigenständig auf der Suche. Lösungen haben zwangsläufig, das bringt die Natur des Problems mit sich, einen ähnlichen Charakter wie der Versuch, Kohlekraftwerke gegen ihre „natürliche“ relative Wirtschaftlichkeit länger laufen zu lassen. Die Differenz liegt nicht in der Methode, sondern allein in der Rechtfertigung: ob das behauptete öffentliche Gut, welches in Ko-Produktion entstehen soll, wirkliche eines ist – und zudem eines, dessen man bedarf.

Hier, bei den alternden Kernkraftwerken in den USA, lautet das politisch-regulatorische Schlüsselwort „ZEC“ – „Zero Emissions Credit“. Prototypen einer ZEC-Politik wurden in den Staaten New York, Illinois und New Jersey auch bereits entwickelt und eingeführt. Dort erhalten gegenwärtig zehn Kernkraftwerke (Einheiten) eine finanzielle Unterstützung für ihren Betrieb, den sie für mindestens zehn weitere Jahre zugesagt haben. Die Zustimmung der FERC haben diese drei Staaten dafür erhalten – anders somit als der Antrag von Rick Perry. Vor dem Hintergrund dieses Vorbilds versteht man dessen Vorstoß besser, vor allem, wie er darauf kommen konnte.

ZEC steht für „Zero Emissions Credit“ (ZEC): Das ist ein Mechanismus zur Förderung von Kernkraftwerken, aber nicht isoliert, sondern in Kombination mit Politiken, welche zugleich Strom aus erneuerbaren und andere klimafreundlichen Quellen fördern.

„The key for any policy solutions whether federal, state or hybrid, is to compensate nuclear plants commensurate with their public benefits, without pitting them against other low-carbon sources, without making electricity bills unaffordable, and without running afoul of the Federal Energy Regulatory Commission (FERC)’s prohibition of interference in wholesale power markets.“ (p. 2)

Man erkannt daran sehr schön die Schlüsselrolle beziehungsweise die Veto-Position neoliberaler Vorstellungen von Wettbewerbsfreiheit gegenüber dem Schutz von Gemeingütern. Zusammenzubringen sind zwei gleichermaßen legitime Anliegen:

Was die FERC vorgibt: dass die Wettbewerbsposition der unterschiedlichen Arten, Strom zu erzeugen, nicht willkürlich verändert werden dürfe;
Die Produktion eines öffentlichen Gutes, welches aus den Marktbedingungen heraus nicht von alleine bereitgestellt wird, zu ermöglichen; und zu diesem Zweck eine zielgerichtete und angemessene Diskriminierung der unterschiedlichen Arten, Strom zu erzeugen.

ZEC ist zunächst einmal lediglich eine Politik-Option unter anderen – entwickelt als ein Ansatz auf der Ebene eines Bundesstaates. Daneben wurden weitere Optionen auf dieser Ebene identifiziert: unter anderem dass auf Staatenebene ein „clean electricity portfolio“ vorgegeben wird, also entsprechend dem Ansatz, der bei uns bei Kraftstoffen („E10“) bekannt ist. Neuerdings werden auch Optionen auf bundesstaatlicher Ebene diskutiert. So kann man sich vorstellen, dass die Federal Energy Regulatory Commission (FERC) selbst Maßnahmen ergreift – die dann definitorisch den Ausgleich schaffen zwischen den beiden Anliegen, die in einem Spannungsverhältnis stehen. Auch eine Version von ZECs auf Bundesebene ist denkbar – zu implementieren durch eine spezielle Form des Auktionsverfahrens, mittels dessen in Deutschland die im EEG vorgegebene Quotierung des Kraftwerkszubaus nach unterschiedlichen Arten umgesetzt wird. Zudem ist vorstellbar, dass spezielle Bepreisungsoptionen von CO₂ und/oder „sauberer Energie“ von den regionalen Übertragungsnetzbetreibern (RTO) und „Unabhängigen System Betreibern“ (ISO) implementiert werden.

Resümée

Im Bereich der Stromerzeugung in den USA ist in den letzten Jahren eine drastische Senkung der CO₂-Emissionen eingetreten – ungemacht, ohne politische Intentionen, einfach so. Der Einsatz von Kohle wurde substituiert durch (Fracking-)Erdgas (zwei Drittel) und Erneuerbare (ein Drittel). Die Politik ist gespalten und spielt für die Zukunft eine zentrale Rolle. Klimapolitik wird nur noch auf Ebene von Bundesstaaten gemacht – die haben das Mandat, und nach den Waldbränden in Kalifornien wird das auch weit mehr verlangt von Wählern in den USA. Dazu gehört aber auch, für Deutschland ungewohnt, die Laufzeitverlängerung von CO₂-freien Kernkraftwerken. Die Bundesebene fällt klimapolitisch aus. Sie versucht vielmehr, ihr Narrativ durchzuzuiehen, dass die „Sicherheit der Stromversorgung“ gefährdet sei. Das Bild ist, dass ohne Brennstoffe bei willkürlich einsetzbaren (thermischen) Kraftwerken keine Sicherheit zu erreichen sei – die wetterabhängigen Erneuerbaren sind bedrohlich. Die Rechten bedienen das Sicherheitsmotiv. Im Nebeneffekt lediglich, so der Anschein, ist das pro Kohle und anti-klimapolitisch.