Ambivalenzen in der Bekämpfung der Fluchtursachen – das Konzept der „humanen Abhaltung“

Die Kolumne von Hans-Jochen Luhmann

Wer Fluchtursachen bekämpfen will, sollte zunächst klären, was „Flucht“ im Unterschied zu „Migration“ eigentlich ist, und anschließend die Ursachen für diese spezielle Form von „Mobilität“ untersuchen. Möglicherweise gibt es vielleicht gar keine Fluchtursachen sondern nur Migrationsursachen. Im Falle des Bürger- beziehungsweise später Stellvertreter-Kriegs in Syrien gibt das Friedensgutachten in seiner Ausgabe 2016, in der „Stellungnahme der Herausgeber“, dazu eine bemerkenswert knappe und pointierte, vor allem auch anregende Darstellung. Hier die Diagnose:

„In Syrien bescherte die Teilöffnung der Wirtschaft den Privilegierten Millionengewinne, ließ aber viele Bewohner ländlicher Gebiete verarmen. Das Regime und die mit ihm verbandelten Wirtschaftseliten opferten die Entwicklung des Landes der eigenen Bereicherung, was sie gemäß dem neoliberalen Credo in der industrialisierten Welt sogar als Reform verkaufen konnten.“

Ein geringer Schritt in Richtung „Marktöffnung“, in Richtung „Globalisierung“ also, reichte bereits aus, um Syrien in den Abgrund zu stoßen. Das bei unseren Eliten hier allseits geteilte Ziel der Entwicklung von Entwicklungsländern kann dort in solchem Ausmaß sozialen Zündstoff produzieren. Syrien steht in dieser Diagnose jedoch nicht lediglich für sich, Syrien steht für ein Geschehen, das andere Entwicklungsländer und somit Horte potentieller Migranten ebenfalls treffen kann.

Die systemischen Ursachen für den Syrienkonflikt sind strukturell und daher für vergleichbares Geschehen anderswo potentielle Ursache

Bemerkenswert ist vor diesem Hintergrund die generelle handels- beziehungsweise wirtschaftspolitische Einbettung der Entwicklung des Konflikts in Syrien, die das Friedensgutachten 2016 leistet. Die systemischen Ursachen, die diesen Konflikt ausgelöst und haben eskalieren lassen, wirken nicht nur in dem einen Fall, in Syrien, sie wirken vielmehr strukturell. Sie sind deshalb für vergleichbares Geschehen anderswo potentielle Ursache. Sie sind der Kern einer Gefahr.

„Die Globalisierung hat nicht nur dichte Verflechtungen und Wachstum gebracht, sondern in ihrer neoliberalen Ausprägung auch mehr internationale Arbeitsteilung und Ungleichheit, krasse Ausbeutung und Zerstörung von Lebensräumen. Der Welthandel mit Vereinbarungen wie sie zum Beispiel das Transatlantische Freihandelsabkommen (Transatlantic Trade and Investment Partnership, TTIP) vorsieht, nimmt maßgeblichen Einfluss auf die ökonomischen und ökologischen Existenzbedingungen: Zahlreiche Länder des Südens leben vom Export ihrer Agrarprodukte und Rohstoffe. Sie können kaum noch konkurrieren, wenn die USA und die EU im Handel miteinander die Zölle auf Agrarprodukte senken. Die Entwicklungszusammenarbeit propagiert zu Recht Kleinbauern zu fördern, um Hunger zurückzudrängen. Doch ohne eine gerechtere Welthandelsordnung genießen die Interessen der westlichen Exportwirtschaft Vorrang vor der Fluchtursachenbekämpfung. Gibt es keine gesellschaftliche Teilhabe, leidet die Legitimität politischer Institutionen – ein Katalysator für Gewaltkonflikte.“

In Kurzform besagt das: Wer TTIP (und ähnliche Abkommen) abzuschließen sucht, der bekämpft nicht die Fluchtursachen, sondern heizt sie erst noch richtig an. Der scheint ein „Fluchtursachen-Schürer“ zu sein.

Doch Vorsicht! Gemäß den Eingangssätzen will das noch migrationspolitisch klassifiziert sein. „Flucht“ ist eben ein Rechtsbegriff, mit definierter Bedeutung. Von der gerade in Istanbul forschenden IFSH-Mitarbeiterin Christiane Fröhlich habe ich gelernt:

„the internationally recognized categories of “refugee” and “migrant” as set in the Geneva Refugee Convention of 1951, regulate and define EU policies, for instance with regard to border protection, but fail to represent the lived realities of today’s forced migrants, meaning those they claim to protect. […] The problem is that these categories do not fully represent the reasons for current human mobility. Neither do they take into account the effects of transnational challenges like climate change, nor do they reflect a globalised market economy, for instance the effect of the billions of US-Dollars of export subsidies which the industrialised world invests every year in order to sell their agrarian products in less developed states […]. Thus, the fact that these mechanisms destroy many people’s livelihoods and add to migration decisions is not part of international refugee and asylum law.“

Eine historisch bedingte Auslassung also. Der Migrationsgrund „destroying people’s livelihoods with the means of trade policy“ kommt in der Fassung des rechtlichen Grundtextes, der konzipiert worden war, um den Migrantenströmen nach 1945 rechtlich Schutz zu gewähren, nicht vor. Mit der kühl kalkulierten Nutzung dieser Auslassung heute, unter heutigen Bedingungen, begegnen wir erneut der bekannten Ambivalenz der Politik zwischen Programmatik und Handeln. Wer, wie es überwiegend Maxime der Medien ist, Politik vor allem nach ihrer Programmatik beurteilt, die kalkulierte Ambivalenz in seiner Wahrnehmung also ausblendet, ist nicht wirklich ein politischer Mensch. Das aber ist der Menschentyp, den die Massenmedien produzieren.

Ein realistischer Blick auf das Konzept der Fluchtursachenbekämpfung

a) der Negativ-Blick: Die Politik will nicht wirklich an den eigentlichen Auslöser heran

In der Intention, „die Fluchtursachen“ bekämpfen zu wollen, geben sich viele Akteure einig. Es fällt auf, dass dieses Ziel „inzwischen inflationär verwendet wird und oft einem inhaltsleeren Mantra gleicht“. (Beitrag Angenendt/Koch, S. 41)

Mit den „Fluchtursachen“ betreten wir ein Tabu-besetztes Feld. Was die Bundesregierung nicht bekämpfen will beziehungsweise für aussichtslos hält, es bekämpfen zu wollen, wird von ihr auch nicht als „Fluchtursache“ erkannt werden. Die Bundesregierung steht nicht alleine da, sie steht eher prototypisch für die Politik der Industrieländer insgesamt. Deren Haltung ist zusammenfassend von einem Autorenteam der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), des Forschungsinstituts des Auswärtigen Amtes, so beschrieben worden:

„… die Industrieländer <richten> ihre Aufmerksamkeit unter den Vorzeichen der »Fluchtursachenbekämpfung« vor allem auf Flüchtlinge …, die ihr Land verlassen haben; <ihre> entwicklungspolitischen Mittel <setzen sie> nicht primär – wie es ihrer eigentlichen Zielsetzung entspräche – zur nachhaltigen Verbesserung der Lebensverhältnisse in den Partnerländern ein …, sondern dazu, unerwünschte Zuwanderung in die Industriestaaten zu verhindern.“

Ein politisch realistisches Bild dessen, was die Bundesregierung als Fluchtursachen definiert und wirklich aufgreifen will, entnehme ich dem Positionspapier der CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag vom 10. November 2015 mit dem Titel: „Fluchtursachen bekämpfen“. Bei der Lektüre springt ins Auge, dass so gut wie keine analytische Anstrengung unternommen wird, zwischen primären Fluchtursachen, also den Auslösern von Migrationsbewegungen, und sekundären Ursachen, also all dem, was nicht verhindert, dass Flüchtende nach Europa kommen, zu unterscheiden – die Ambivalenz ist offensichtlich. Dabei ist der Eingangssatz in dem Positionspapier der CDU/CSU-Fraktion klar und eindeutig:

„Krisen und Kriege haben seit Jahren zu einem beispiellosen Anstieg von Migrationsbewegungen geführt. Die gegenwärtige Flüchtlingskrise ist deren unmittelbare Folge.“

Auch die Globalisierung wird als Ursache noch angeführt, in dem Satz:

„Zudem wirkt sich die Globalisierung […] massiv auf Wanderungsströme aus.“

Dann aber die Gabelung im Verständnis, die Abweichung vom Verständnis im Friedensgutachten 2016. Unter „Globalisierung“ wird nämlich lediglich verstanden:

„die Verstädterung in Entwicklungsländern, die unterschiedliche Entwicklung der Lebensbedingungen in verschiedenen Teilen der Welt sowie Wohlstand und Sicherheit in Europa bei einer weiterhin bestehenden Diskrepanz zwischen „armen“ und „reichen“ Ländern.“

„Geld im Auge des Betrachters“ ist man geneigt zu konstatieren. Der Schwerpunkt des Verständnisses von „Globalisierung“ liegt bei einer Differenz, die zwischen arm und reich, zwischen Einkommensbeziehern, spreizt – hervorgehoben wird diese Differenz, weil die implizite Meinung ist, dass sie ein Attraktor sei, der die Personen in armen Ländern anzieht. Daran kann man zweierlei Vorbehalte geltend machen.

Die (implizite) Kausalvorstellung und die irritierende Begrifflichkeit. Gesagt wird, dass die Flucht-Ursachen bekämpft werden sollen, gemeint ist aber, dass die Migrations-Ursachen bekämpft werden sollen. Zur Erläuterung zitiere ich Rolf-Peter Sieferle:
„Die Begriffe „Flüchtling“ oder „Flüchtlingskrise“ in diesem Zusammenhang sind irreführend und falsch. In den USA käme niemand auf die Idee, einen illegal immigrant aus Mexiko als refugee zu bezeichnen. Ein Flüchtling möchte einer Gefahr entkommen. Dies ist aber nur bei einer Minorität der Migranten der Fall. Die meisten möchten eine Chance aufsuchen, und diese vermuten sie in den industriellen Wohlstandszonen. Bezeichnend ist die Tatsache, daß die Massenmigration nach Europa (an deren Anfang wir erst stehen), erst in den letzten 20 Jahren entstanden ist. Dies ist genau die Zeit, in der das Wohlstandsgefälle zwischen den Industrieländern und der Dritten Welt drastisch gesunken Die Massenmigration nach Europa ist damit nicht Ausdruck von Armut, sondern von wachsendem Wohlstand in den Herkunftsländern, denn nur dieser kann die Menschen überhaupt auf die Idee bringen (und die Mittel verfügbar machen), den risikoreichen und kostspieligen Weg nach Europa einzuschlagen. Das war übrigens bei der Migration von Europäern nach Amerika nicht anders. Zur Zeit der wirklichen Armut, im 17. oder 18. Jahrhundert, ist kaum jemand emigriert, und wenn, dann nicht aus ökonomischen, sondern aus politisch-religiösen Gründen. Eine ökonomisch motivierte Massenemigration nach Amerika hat es erst in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts gegeben, zu einer Zeit also, wo der Wohlstand in Europa durch die Industrialisierung spürbar gestiegen ist und man sich deshalb die Überfahrt nach Amerika leisten konnte.“
Dass „Globalisierung“ ein politisches Konzept aktiven Handelns ist, wird von der CDU/CSU-Bundestags-Fraktion ausgeblendet. Es wird so getan, als ob die Globalisierung eine Art soziales Naturereignis sei – und als Treiber der Migrationsströme wird das Wohlstandsgefälle in der Welt weniger formuliert als vielmehr nur angedeutet. Dass dieses Gefälle nicht zum Gegenstand von Politik zur „Bekämpfung der Fluchtursachen“ gemacht werden soll, liegt nahe – und wird auch ausdrücklich nicht genannt, obwohl es unter den Ursachen angeführt wird.

Die (deutsche beziehungsweise die EU-) Politik will die primären Fluchtursachen, die im Konzept der (handelspolitischen) Globalisierung enthalten sind, die Entwurzlung qua Entzug der wirtschaftlichen Lebensgrundlagen und in der Folge Bürgerkriege, nicht bekämpfen. Sie will an die Politik der Globalisierung als Migrations-Treiber nicht heran. Dafür hat sie vermutlich auch einen guten Grund: Sie empfindet sich da als machtlos. Damit bleibt ihr nur der Kampf gegen sekundäre Fluchtursachen, das ist ein Kampf mit dem Ziel lediglich, dass die Migranten weniger zahlreich nach Europa kommen – das ist ein Kampf nur gegen „die Ursachen der Flucht nach Europa“.

b) Der Positiv-Blick: Das subsidiäre Konzept der „humanen Abhaltung“

Ein positives Konzept dafür ist im Werden. Zusammenhängend beschrieben gesehen habe ich das bislang am besten im Entwurf des „New Partnership Framework with third countries under the European Agenda on Migration“ der EU. Das ist wirklich umfassend – und auch begrifflich durchgefeilt: dort ist zum Beispiel durchgängig von „root causes of irregular migration“ die Rede.

Eindrücklich sind nicht nur die Migranten-Potential-Zahlen, die dort genannt werden (Äthiopien: 750.000; Libyen: 630.000; Iran: 2 bis 3 Millionen allein Afghanen und so weiter). Verstörend ist überdies, dass der Kern des Konzepts der Europäischen Nachbarschaftspolitik, die gegenseitige Marktöffnung, die zuletzt in der Ukraine nichts fruchtete, in Tunesien, dem einzigen Staat, der bislang einigermaßen, wenn auch nur „fragil“, stabilisiert aus den Wirren des Arabischen Frühlings herauskam, erneut von der in dieser Hinsicht nicht uneigennützigen EU zum Mittel der Wahl für die Stabilisierung auf Dauer erklärt wird. Drittens bestätigt der Framework, was andernorts bereits zum Aufsatztitel wurde: „New Thrust for the CSDP from the Refugee and Migrant Crisis“ – zur gegenwärtigen Belebung der im Lissabon-Vertrag angelegten CSDP. Vom neuen Vertrauen kündet ebenda auch ein Kapitel mit dem Titel „Towards a Semi-military European Border and Coast Guard?“; im Anhang findet sich das meditierenswerte Mandat (des EP) für diese neue EBCG, die Nachfolgerin der aufgelösten FRONTEX, abgedruckt. Viertens sprechen die enormen Finanzmittel, die aktiviert werden, Bände. Für sogenannte „Migrations-Pakte“, die ausgewählten afrikanischen Staaten angeboten werden, hat die EU am 28. Juni entschieden, 62 Milliarden Eurobereit zu stellen – davon allerdings nur 10 Prozent (6,2 Milliarden Euro) in Form von regulären Haushaltsmitteln (p. 12). Das Konzept, welches mit dem sogenannten Juncker-Plan (Investment Plan for Europe – IPE) zu Beginn dessen Amtszeit erfunden wurde und, umgesetzt, zum Europäischen Fonds für strategische Investitionen (EFSI) führte, die massive „Hebelung“ der eingesetzten Haushaltsmittel, soll nun ein zweites Mal angewendet werden, nun in Form des „External Investment Plan“.

In Berlin gibt es immerhin eine zusammenfassende Formel bereits für das Gesuchte: Es handele sich um die „Strategie der humanen Abhaltung“. Dazu gehören

Die konsequente Kontrolle der EU-Außengrenzen – auf humane Weise. Das ist die Aufnahme allein derjenigen, die das Abwehrdispositiv der EU, die „Europäische Mauer“, durchstoßen und zudem die Kriterien der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 erfüllen.
Der große Rest an Migranten habe in Save Heavens, möglichst grenznah, zu bleiben. Das sind Flüchtlingsstädte, mit Millionenstadt-Charakter, die in den kommenden Jahren, wie in China in den beiden zurückliegenden Jahrzehnten, aus dem Boden zu stampfen sind. Dadaab in Kenia (nahe der Grenze zu Somalia, etwa 300.000 Einwohner; kürzlich wieder geschlossen) gilt als Muster-Beispiel beziehungsweise Muster-Stadt. Die Idee ist, das als großangelegtes Geschäftsmodell aufzuziehen, als wirtschaftliche Begünstigung derjenigen Staaten, die solche Save Heavens auf ihrem Territorium zu erreichen und zu betreiben bereit sind. Finanziert wird das überwiegend werden von den nicht-aufnahmewilligen Staaten, also im wesentlichen von der EU. Und verbucht und angerechnet wird es selbstverständlich werden als „Entwicklungshilfe“ der westlichen Staaten.

Doch dieses Konzept hat einen handelspolitischen Pferdefuß. Es geht ja um Flüchtlingsstädte, in Europas Umfeld, für mindestens zwanzig bis weit über dreißig Millionen Menschen. Die werden da leben wie man in Städten eben lebt, mit allen Funktionen. Im Blick (der Medien) sind üblicherweise nur diejenigen Funktionen, die uns zu Herzen gehen:

Kinder, die Bildungseinrichtungen brauchen, damit sie eine Zukunft haben können.
die Konsumaufwendungen, damit die Menschen nicht hungern und dürsten.

Dass Sicherheit gewährleistet, also produziert werden muss, dämmert uns allmählich auch – die Alternative nämlich sind gleichsam naturwüchsig sich ergebende mafiöse Strukturen, die eine gewalttätige beziehungsweise auf Einschüchterung qua Willkür beruhende Form von „Sicherheit“ produzieren.

Das führt den Blick schließlich auf die vierte Funktion. Auch die dort versammelten, ihrer Heimat beraubten Menschen sind Träger von Arbeits-Vermögen, sie sind potentiell nicht lediglich Konsumenten, die etwas kosten. Sie können und wollen vielmehr dieses ihr Vermögen realisieren, in Wert setzen, sie wollen einsetzen und einbringen, was sie können. Versäumt man, dieses ihr Vermögen planmäßig in Wert zu setzen, so sind die Folgen absehbar. Es beginnt mit den Folgen in Form seelischer beziehungsweise sozialer Desintegration; es geht weiter über die Folgen der nicht-realisierten Einnahmen als Kosten für Dritte, die externen Mittel-Geber, die EU überwiegend; und es endet dabei, dass zwischen Nichts-Tun und Regulär-Arbeiten die breite Welt der mafiös organisierten Formen des gewaltnahen ‚Arbeitens’ in deren Sicherheitsstrukturen liegt – und da mitzuarbeiten ist mindestens beinahe jeder (junge) Mann geeignet, auch ohne jegliche Bildung.

Die zentrale offene Frage in diesem Konzept ist deshalb: Was ist erforderlich, damit die Menschen in Save Heavens-Städten, in diesen Städten „humaner Abhaltung“, ihr Arbeitsvermögen in Wert setzen können? Die Antwort ist einfach: Dazu bedarf es Freihandelsquoten, Quoten präferierter Absatzzugänge in die finanzierenden Staaten, also die EU. An der handelspolitischen Flanke durch die Herausforderung, die die Migrantenströme beziehungsweise deren Anlandung in Mitteleuropa ausgelöst haben, kommt man somit nicht vorbei – wenn man es gut und effizient machen will.

Ob es gelingt, ist natürlich offen. Bislang sieht es nicht danach aus. Wenn man nämlich diese Fragen im Ressort-Kästchen-Denken abhandelt, wie es im Normalmodus der Politik der Fall ist, kann es nicht dazu kommen. Es reicht als Beleg auf die Kästchen zu schauen, in die die Bundesregierung ihre Flüchtlingspolitik einsortiert hat. Die „Bekämpfung der Fluchtursachen“ ist da dem Entwicklungsministerium zugeteilt – das hat entsprechende Budgets. Hinzu kommen weit größere ebenfalls projektgebundene Mittel der EU-Spezialagenturen. Es ist nicht zu erwarten, dass das Ressort Handel von sich aus die Hand reichen würde, um durch Einschränkung der von ihm verwalteten Rechte zu einer In-Wert-Setzung der Arbeitskraft in solchen Safe Heavens beizutragen, was dann zu einer Entlastung der Budgets der Nachbarressorts führen mag. So funktioniert Politik im Normalbetrieb nicht.