Schutz der zivilen Luftfahrt gegen Luftabwehrgerät in „conflict zones“

Die Kolumne von Hans-Jochen Luhmann

Die Kriegsführung der wohlstandssaturierten Zonen sei „post-heroisch“ geworden; so die Diagnose des Politologen Herfried Münkler und des Historikers Rolf Peter Sieferle. Das soll Zweierlei heißen:

Die Militärapparate solcher Staaten haben aufgrund technologischer Entwicklungen eine solche Überlegenheit gewonnen, dass ihnen die Führung eines „Kriegs“ möglich geworden ist, dessen Opferzahlen völlig asymmetrisch sind. Sie vermögen zu siegen beinahe ohne Todesfälle in den eigenen Truppen. Entscheidendes Mittel für diese „völlige Asymmetrie“ ist die Kombination von zielgenauer Luftwaffe und präziser bildgestützter Aufklärung – also auch hier die Digitalisierung der Technik. Es heißt
aber zugleich: Einen Krieg „heroischen Charakters“ zu führen, ist den wohlstandssaturierten Staaten aufgrund der Verfasstheit ihrer Öffentlichkeiten nicht mehr möglich. In Begriffen des Ersten Weltkriegs gesprochen: Dem – relativ – erfolgreichen Militär wird dann, nach Eintritt hoher Opferzahlen, gleichsam auf der Siegerstraße, ein „Dolch in den Rücken“ gestoßen. In der Begrifflichkeit des Vietnam-Krieges, der Phase, in der die USA ihn übernommen hatten, ausgedrückt: Der Krieg geht „an der Heimatfront verloren“, kann wegen schlechter Wahlergebnisse zu Hause nicht „durchgekämpft“, muss vielmehr abgebrochen werden.

Hinzu kommt, dass moderne Konflikte in der Regel „Bürgerkriege“ im rechtlichen Sinne sind. Es handelt sich um Auseinandersetzungen auf einem Staatsgebiet zwischen einer legitimierten Regierung einerseits und Rebellen andererseits. Die haben unterschiedlich weitreichende Rechte. Auf beiden Seiten schalten sich dann unterstützend äußere Mächte ein, aber die sind ebenfalls unterschiedlich mit Rechten ausgestattet.

Im Regelfall hat die jeweilige Regierung die Luftwaffe und damit den Luftraum unter ihrer Kontrolle (Ukraine wie Syrien) – und kann damit die Rebellen massiv treffen beziehungsweise in Schach halten. Sie ist zudem legitimiert, zur Unterstützung einen Drittstaat hinzuzubitten, mit dessen Luftwaffe (so der Fall in Syrien und im Jemen). Auf Rebellenseite wird verdeckt eingegriffen. Ein solcher Drittstaat kann, wegen fehlender völkerrechtlicher Legitimaton, nicht mit seiner Luftwaffe zu Hilfe eilen (Russland in der Ukraine; USA in Syrien) – es sei denn, es geht wie in Libyen, wo es den auf einen Regime-Wechsel dringenden Drittstaaten (Frankreich; UK und USA) gelang, ein UN-Mandat zu erwirken und dadurch den Einsatz ihrer Luftwaffen auf fremdem Staatsgebiet zu legitimieren.

Derjenigen Partei in einem solchen Konflikt, die dieser Asymmetrie wegen unterlegen ist, bleibt gegenüber der Luftwaffe des Bürgerkrieg-führenden Staates nur die Defensivwaffe: Bezug und Einsatz von Flugabwehr-Waffen. Flugabwehr-Gerät vermag dem David gegen die Luftwaffe des Goliaths „eigener Staat“ entscheidend zu helfen.

Die Versuchung äußerer Mächte, sie zu liefern, ist deshalb groß – und im Falle der Ostukraine hat es auch „geholfen“. Da ist so die Weiche gestellt worden, dass der Krieg einstweilen im Patt strandete, im Stillstand. Die legitimierte Regierung des Staates Ukraine hat schließlich im Juli 2014 den Einsatz ihrer überlegenen Luftwaffe eingestellt – und damit die Voraussetzung dafür geschaffen, dass die Wunden dieses Krieges in vielleicht schon 30 Jahren vernarbt sein könnten.

Ganz anders liegt der Fall in Syrien. Da verfügt die Regierungsseite über die Lufthoheit und setzt sie auch tabulos gegen die Rebellen, einschließlich deren ziviler „Deckung“, ein – und schafft damit die Voraussetzung dafür, dass die Wunden dieses Krieges auch in 30 Jahren sicherlich noch lange nicht vernarbt sein werden. Die dort im Konflikt engagierten Drittmächte scheuen die Lieferung effizienten Gegengeräts. Es gibt nämlich einen Pferdefuß. Das machte jüngst eine Debatte im Sicherheitsrat der US-Regierung deutlich.

Luftabwehr-Raketen werden üblicherweise unterschieden zwischen schultergestütztem Kleingerät (MANPADS) einerseits und weit wirkungsvollerem lafettengestütztem Mittel- und Großgerät andererseits. Es gibt zwei zusätzliche entscheidende Unterschiede:

Schultergestützte MANPADS erreichen nur Flugkörper, die sich in unteren Schichten der Atmosphäre bewegen. Erfolge werden meist gegenüber Hubschraubern vermeldet. Großgeräte vermögen auch jene Höhen zu erreichen, in denen die Zivilluftfahrt ihre Bahnen zieht. Die lediglich höhengestaffelte, nicht vollständige Sperrung des Luftraums für die zivile Luftfahrt seitens der Behörden der Ukraine vor dem Abschuss von MH 17 stützte sich auf diese Differenz in der Reichweite. Der Bericht des Dutch Safety Board (DSB) hält fest, was von den militärischen Kreisen berichtet wurde:
„According to the information available from the Ukrainian intelligence services and military authorities at that time, the ‚illegal armed groups‘ possessed MANPADS with a maximum altitude range of 4,500 metres.
Ukraine’s military authorities realised that their military aircraft were a potential target for armed groups. To protect these aircraft, the military authorities calculated the altitude to which the airspace should be restricted to ensure that their aircraft could fly safely to and from the conflict area. They assumed a maximum altitude range of 4,500 metres for the MANPADS and applied a safety margin of 2,000 metres. The military authorities concluded that Ukrainian military planes could safely operate their flights to and from the areas where they conducted their missions at an altitude between 6,700 and 7,300 metres (FL220 – FL240). Consequently, the military authorities deemed that civil aviation were safe above this altitude.“ (p. 194)
Ein Schwarzmarkt existiert allein für MANPADS; Luftabwehr-Systeme hingegen, die jene Höhe erreichen können, welche die Zivilluftfahrt bei ihrem „Cruisen“ nutzt, sind dort nicht frei erwerbbar; wohl aber können sie Rebellen in ihren Besitz bringen, wenn sie sich bei den staatlichen Truppen, die sie bekämpfen, derer bemächtigen.

Wie die Libyen-Intervention den Schwarzmarkt mit Flugabwehrgerät überschwemmte

Der Libya Inquiry des britischen Parlaments, die ich in meiner Kolumne von Oktober 2016 vorgestellt hatte, stellte zum Abfluss von Waffen aus Libyen nach dem Fall Gaddafis generell fest:

„84. Libya purchased some £30 billion <€33 billion> of weapons and ammunition between 1969 and 2010. Many of those munitions were not issued to the Libyan Army and were instead stored in warehouses. After the collapse of the Gaddafi regime, some weapons and ammunition remained in Libya, where they fell into the hands of the militias. Other Libyan weapons and ammunition were trafficked across North and West Africa and the Middle East.

The United Nations Panel of Experts appointed to examine the impact of Resolution 1973 identified the presence of ex-Libyan weapons in Algeria, Chad, Egypt, Gaza, Mali, Niger, Tunisia and Syria. The panel concluded that “arms originating from Libya have significantly reinforced the military capacity of terrorist groups operating in Algeria, Egypt, Mali and Tunisia.”“

… und zu Flugabwehrgerät im Besonderen:

„Muammar Gaddafi had acquired some 20,000 man-portable air defence systems (MANPADS) in the course of his 40-year rule. MANPADS are heat-seeking surface- to-air missiles that can be fired at aircraft by a single individual or small team. They pose an especial threat to civilian airliners, which are not designed to evade surface-to-air missiles. In January 2014, Egyptian Islamist insurgents used an ex-Libyan MANPAD to shoot down an Egyptian Army helicopter in the Sinai.“

Dabei haben die Interventionsmächte in Libyen vermöge ihrer Luftüberwachung zugesehen, wie die Waffen aus den Waffenlagern „exportiert“ wurden. Der UK-Verteidigungsminister erläuterte:

„It was and is always an unavoidable consequence of not having ground forces that you can have leakage of weapons of that nature. We were aware of convoys leaving Libya and heading south, and yet because of the possibility that there could be trucks with civilians in them, they were not assessed as legitimate targets.“

Kleinwaffen sind wie Geld – transportable, dank Schwarz-Waffenmärkten auch fungible Wertgegenstände. Bürgerkriege müssen auch von Seiten der Rebellen finanziert werden. Also entsteht, wenn Waffenlager ein freies Gut werden, mit ihnen dasselbe wie mit Diamanten und vielen anderen materiellen Gegenständen, die im Volumen gering sind und gut transportiert werden können. Ihre Handelsströme sind Quasi-Geld-Ströme. Materiell landen Kleinwaffen, mit Unterstützung welcher Drittstaaten auch immer, in „conflict zones“. Das beunruhigt nach MH 17 besonders.

Der Vorbehalt in Washington

Einmal in die „falschen“ Hände geraten, stellen MANPADS eine spezifische Gefahr dar. Bezüglich Syrien war, wie die Washington Post berichtete,

„… the proposal, which involved weapons that might help those forces defend themselves against Russian aircraft and artillery,“

am 14. Oktober Gegenstand einer Entscheidung des Weißen Hauses in Washington. Er wurde nicht positiv beschieden, denn

„… even former ardent proponents, including Secretary of State John F. Kerry, have voiced skepticism about any escalation at this point. He and others fear that the new weaponry could end up killing Russian military personnel, triggering a confrontation with Moscow.“

Der Hintergrund:

„the CIA-backed opposition — widely known as the Free Syrian Army — …<came into being as> the CIA set up jointly run compounds in Jordan and Turkey, where … more than 10,000 rebels have gotten training and equipment over the past three years. Those vetted units are part of a constellation of opposition groups with 50,000 or more fighters that have gotten money and weapons from the CIA and regional partners including Saudi Arabia, Qatar and Turkey.“

Fragt sich, weshalb die Free Syrian Army (FSA) keine MANPADS aus den reichlich fließenden Beständen Gaddafis erhielt beziehungsweise zu akquirieren in der Lage war. Die Antwort:

„The terms required the partners to keep certain classes of weapons out of Syria, particularly MANPADs, … that Washington worried would fall into the hands of terrorist groups and be used to target civilian aircraft.“

Angesichts der dringlichen Nachfrage wurden Alternativen schon erwogen in Washington:

„Rebels chafed at the restriction, complaining that it left them vulnerable to air attack by Assad and, more recently, Russia. The Plan B proposal envisioned a compromise in which the CIA and its partners would deliver truck-mounted antiaircraft weapons that could help rebel units but would be difficult for a terrorist group to conceal and use against civilian aircraft.“

Die Unterstützerkoalition aber beginnt in dieser Hinsicht zu bröckeln:

„… a senior Turkish official said his government feels misled about U.S. intentions and would likely begin exploring unilateral arrangements to provide heavier arms to Turkey-backed groups.“

Die vermeintlichen Kleingeräte, diese puren Abwehr-Waffen, vermögen, bereits wenn sie allein gegen militärisches Fluggerät eingesetzt werden, das „letzte Mittel“ zum verlustrisiko-freien Eingriff von außen, „Flugverbotszone“ genannt, zu verunmöglichen. Damit droht Staaten mit post-heroisch gestimmten Gesellschaften eine Option militärischen Vorgehens gegenüber Irridentisten- beziehungsweise Terroristen-Gruppen genommen zu werden.

Es kann aber weiter gehen, es kann den irregulär Kämpfenden eine Waffe in die Hand gegeben werden, mit der sie ihren Kampf ins Nicht-militärische hochzoomen können, indem sie sie gezielt gegen den zivilen Luftverkehr richten und damit eine äußerst verletzliche Infrastruktur der modernen Welt bedrohen. Der Fall MH 17 gab einen Vorgeschmack davon, auch wenn inzwischen geklärt ist, dass der Abschuss in diesem Fall nicht einer solchen Strategie entsprang. Was nicht ist, wird aber sicherlich noch werden.

Die Reaktion von ICAO und EASA (Europa) auf die Empfehlungen des DSB-Reports

Das alles beunruhigt, nach MH 17 besonders, die Verantwortlichen für die Zivilluftfahrt. Aufgrund des „technischen“ Untersuchungsberichts zum MH 17 Abschuss, der unter Leitung des Dutch Safety Board erarbeitet worden war, hatten sich die Zivilluftfahrt-Organisation der UN, ICAO, sowie insbesondere EASA für die EU des Themas angenommen.

Beide Institutionen haben umgehend auf verbesserte Informationsflüsse über als gefährlich eingeschätzte Situationen gesetzt. Die materialisieren sich in Datenbanken beziehungsweise „Repositorien“. Quellen sind in der Regel Geheimdienstinformationen. Die nun öffentlich zu machen, ist problematisch. Von zentraler Bedeutung ist Zweierlei:

wie ist die „gefährliche Situation“, die es nun zu monitoren gilt, definiert? Konkret: Ist die Bedrohung durch MANPADS eingeschlossen? Und
die Entscheidung über das Recht: Wer darf da etwas einstellen, was automatisch zu ausweichender Linienführung und also gegebenenfalls zu einem verminderten Gebührenaufkommen in den Kassen des als gefährlich bezeichneten (oder denunzierten?) Staates führt? Der Kern des Problems, dass der für die Sicherheit des Luftverkehrs überflogene Staat zwar verantwortlich ist, aber des Gebührenaufkommens wegen in einer „conflict of interest“-Situation ist, wurde nicht aufgegriffen. Das wurde, von beiden Organisationen, nicht einmal analytisch zum Thema gemacht.

Ad (i). ICAO geht auf „risks arizing from conflict zones“, gemeint ist damit aber wesentlich die Gefährdung beim Überflug, in vergleichsweise sicherer Höhe von zehn Kilometern. Die Gefährdung bei Start und Landung, durch MANPADS, ist explizit nicht angesprochen.

Ad (ii). ICAO hatte im April 2015 eine Datenbank „Conflict Zone Information Repository“ (CZIR) eingeführt. Nach einem Jahr Probebetrieb ist da der folgende Formelkompromiss herausgekommen:

„CZIR postings will now be restricted to information which strictly pertains to conflict zones, and posts will only be made immediately available when the risk information is submitted by the State where the conflict is occurring.

Provision has also been made to continue to permit a State to post conflict zone warnings regarding another State’s sovereign airspace, when there is no disagreement between the submitting State and the implicated State.“

Das heißt der Staat, der einen Bürgerkrieg zu führen hat und auf Überfluggebühren angewiesen ist, behält, als „souveräner Staat“, ein Veto-Recht hinsichtlich dessen, was zur Situation auf seinem Staatsgebiet im ICAO-Repositorium festgehalten wird. Zum Ausgleich ist ausdrücklich erlaubt:

„States retain the right to post global aviation safety and security risk warnings on their respective national websites, and the ICAO CZIR will now be amended to include links to those individual State pages.“

Die Vollversammlung der ICAO, die am 7. Oktober 2016 zu Ende gegangen ist, hat sich auf eine abschließenden Entscheidung im Plenum nicht verständigen können, die Gräben zwischen den Positionen von EU/EASA einerseits und Russland andererseits erwiesen sich als nicht überwindbar (Agenda item 33.17 (S. 7)).

Was CZIR für ICAO ist, ist für EASA ihre „Conflict Zone Map“. Die findet sich hier.

Auffällig ist schon, dass die gelisteten conflict zones doch alle in der Nachbarschaft Europas liegen, während Amerika sowie Süd- und Ostasien davon unberührte Großregionen darstellen.

Wer Interesse daran hat, dass die von ihm genutzte Fluggesellschaft diese Informationen angemessen berücksichtigt, der sollte gelegentlich Interesse daran zeigen.