Reform-Bestrebungen im Völkerrecht zur Legitimierung weiterer Formen von Gewalteinsätzen

Die Kolumne von Hans-Jochen Luhmann

Die Bereitschaft zum interstaatlichen Gewalteinsatz nimmt aktuell zu – so zumindest der Eindruck von Deutschland aus. Ich sehe neuere Strömungen in der Geopolitik, auf die man sich einen Reim zu machen hat. Die Ausgangslage ist gut zu markieren, wenn man die heutige globale Ordnung interstaatlicher Gewaltanwendung in ihrer Entstehungsgeschichte betrachtet.

Wie sich ein Kriegsvölkerrecht entwickelt, das der Aggression schließlich keine Fesseln mehr anlegt

Mit der globalen Ordnung nach dem Zweiten Weltkrieg sollte die interstaatliche Gewaltanwendung restringiert und, im Falle des Einsatzes, an strikte Regeln gebunden werden. Nicht allein der Angriffskrieg, wie vom Deutschen Reich in der Nacht vom 3. auf den 4. August 1914 (gegen Belgien) und erneut am 1. September 1939 (gegen Polen) gestartet, wurde unter Kuratel gestellt, dasselbe galt für den Einsatz bewaffneter Repressalien, die bis zum Ersten Weltkrieg zum akzeptierten Standardrepertoire internationaler Auseinandersetzungen zählten.

Diese neue Ordnung, die der „Vereinten Nationen“, wurde 1945 in Jalta konzipiert. Legal war der interstaatliche Gewalt-Gebrauch seitdem nur noch entweder als Verteidigung gegen einen Angriff oder mit einem Mandat des UN-Sicherheitsrates (UNSC) – also eine Art „Gewaltmonopol“ (mit Ausnahme des Rechts zur Selbstverteidigung). Im UN-Sicherheitsrat gilt ein Veto-Recht eines jeden der fünf permanenten Mitglieder. Die sachgerechte Ausübung des interstaatlichen Gewaltmonopols auf globaler Ebene ist damit abhängig von einer Kooperationsfähigkeit der Veto-Mächte. Zur Zeit des Kalten Kriegs, also einer zugespitzten bipolaren Machtkonkurrenz, klappte das auch.

Mit der Zeit und auf Basis entsprechender Erfahrungen wurde diese äußerst enge Bindung des Einsatzes von grenzüberschreitender Gewalt für unzureichend gehalten. Einige Ausnahmen sind inzwischen etabliert, in zwei methodischen Formen:

Durch explizite Regeln, auf Ebene der UN bis zum UN-Sicherheitsrat: „Ruanda“ war der Auslöser für die schmerzvoll erfahrene Einsicht, dass die Führung von Staaten nicht immer die Fähigkeit oder das Interesse hat, seine Bevölkerung gegen manifeste Gewalt zu schützen. Also mussten auf dieser Ebene Konsequenzen gezogen werden. Die Staatengemeinschaft sollte in einem solchen Fall als Schutzmacht eingreifen können, im Konsens, unter der Veto-Restriktion. Die „responsibility to protect“ (r2p)-Anspruchsgrundlage wurde 2005 qua Resolution der Un-Generalversammlung geschaffen, 2006 vom UN-Sicherheitsrat adaptiert.
Durch Rechtsfortbildung des Völkerrechts, welches ein Völkergewohnheitsrecht ist: Ungeschriebene Ausnahmen vom Gewaltverbot sind zum Beispiel die allseits anerkannte „Intervention auf Einladung“, die, allerdings umstrittene, Rechtsfigur der „humanitären Intervention“ oder die allseits anerkannte „Rettung eigener Staatsangehöriger von fremdem Staatsgebiet“.

Für die Libyen-Intervention im Jahre 2011 wurde die r2p-Grundlage im UN-Sicherheitsrat erstmals in Anspruch genommen – die Vetorechts-Inhaber China und Russland stimmten qua Enthaltung dem Antrag der Koalition aus Frankreich, UK und USA zu. Das Mandat wurde zunächst seitens Frankreichs für Waffenlieferungen an die Aufständischen explizit verletzt und anschließend zu einem regime change, inklusive des Tabubruchs der durch die USA und Frankreich in die Wege geleiteten erstmaligen Tötung eines Staatschefs (!), Gaddafis, eklatant missbraucht – Strafen für die Rechtsbrecher auf diesem Niveau sind nicht vorgesehen. Für den Bürgerkrieg in Syrien jdenfalls war die Abstützung auf das r2p-Mandat damit „verbrannt“.

Damit war die Krise im UN-Sicherheitsrat auf die Spitze getrieben. Das zentrale Charakteristikum der Ordnung nach dem Zweiten Weltkrieg, der Zwang zum Konsens in Sachen interstaatlicher Gewalt-Einsatz, wurde nicht mehr respektiert. Mit dem Ende der Bipolarität, nach 1990, hat die Unzufriedenheit im Westen mit den Fesseln, die nach 1945 eine Wiederholung von extremer Unmoralität verhindern sollten, für die Deutschland stand, einen deutlichen Schub erhalten – wie zu erwarten, denn keine siegreiche Macht wird sich selbst moralisch misstrauen. Zudem ist offenkundig, dass es an Zwangsmitteln zum Schutz von globalen Gütern fehlt – das Klimathema ist das beste Beispiel. Seitdem wird Russlands Gebrauch des Veto-Rechts von den westlichen drei Mächten als illegitime Fesselung ihres moralisch motvierten Verhaltens verstanden und als Obstruktionsverhalten gebrandmarkt. Es wird von ihnen als unüberwindbares Hindernis dargestellt, welches die drei Mächte in ihrer Bereitschaft zur Übernahme von Verantwortung qua internationalen Interventionen eine Fessel auferlege, die sie in elementare ethische Notlagen bringe.

Die Option, das Verhältnis zu Russland so zu reparieren, dass konsensuale Entscheidungen, wie jahrzehntelang üblich, auch heute wieder möglich werden, wird ausgeschlossen. Damit wird der Konflikt zwischen in der UN-Charta kodifiziertem Kriegsvölkerrecht und völkergewohnheitsrechtlichem humanitärem Recht ‚gestiftet’ beziehungsweise heraufbeschworen. So wird erst die Situation der (angeblichen) Notlage herbeigeführt, in der dann zwischen beiden Rechtsmandaten nur noch abgewogen werden könne.

Schweigen als politischer Vorgang

Vor diesem Hintergrund ist die völkerrechtliche Positionierung beziehungsweise Rechtfertigung aufschlussreich, die die G7-Staaten in jüngerer Zeit beziehen, wenn sie selbst – oder enge Verbündete – Akte militärischer Gewalt auf dem Territorium von Drittstaaten vollzogen haben. Das sind die eingangs erwähnten „neueren Strömungen in der Geopolitik“. Innerhalb des letzten Jahres hat es eine ungewöhnliche Häufung in Form von vier Akten gegeben, sämtlich in Syrien:

April 2017: Angriff der USA auf den Militärflugplatz asch-Schaʿirat in Syrien mit 59 Cruise Missiles (TLAMs). Die völkerrechtliche Bewertung dieses Vergeltungsschlags ist identisch mit der des Schlags am 13. April 2018, vgl. unten.
Januar 2018: Der Außenminister der USA erklärt den Verbleib von US-Truppen in Syrien (im nord-östlichem Gebiet) mit dem Ziel, dem Iran den Zugang nach Syrien zu versperren, auch nach erfolgreichem Abschluss des Kampfes gegen den IS. Da dieser Kampf auf ein implizites Anti-Terror-Mandat in den UN-Sicherheitsrat-Resolutionen 2170 (2014), 2199 (2015) und 2249 (2015) abgestützt ist, ist die Entscheidung der USA völkerrechtlich offenkundig ungedeckt.
Januar 2018: Der NATO-Partner Türkei lässt seine Truppen in die nordwest-syrische, von Kurden verwaltete, Provinz Afrin einmarschieren. Der Einmarsch wurde von der Völkerrechtswissenschaft umgehend als Verstoß gegen Kriegsvölkerrecht (UN-Charta) klassifiziert. Die Bundesregierung trat diesem Urteil bemerkenswerterweise nicht bei. Ein Vorgang, der nach den Motiven fragen lässt.
April 2018: Erneut wird einen Schlag mit Raketen gegen syrische Einrichtungen geführt, erneut als Vergeltung für einen Chemiewaffen-Einsatz in Syrien. Diesmal sind neben den USA insbesondere Frankreich und UK beteiligt. Die ins Visier genommenen Ziele, die Chemieeinrichtungen, sind anscheinend leer, anders wäre die Nicht-Freisetzung von Chemikalien bei Einsatz von 47 Tonnen Spezial-TNT unerklärlich. Es gibt, mangels Schaden, keinen Retorsionsbedarf, der völkerrechtlich gegen die Plattformen, von denen aus der völkerrechtswidrige Angriff gestartet worden ist, erlaubt wäre. Ein rein symbolischer Schlag also. Aber offenkundig völkerrechtswidrig. Ohne Not solidarisieren sich die übrigen vier der G7-Mitglieder mit diesem rechtswidrigen Vorgehen. Die Bundesregierung lässt das Volk und die professionelle Völkerrechts-Community im Dunkeln, ob beziehungsweise weshalb sie diesen offenkundigen Verstoß gegen bislang geltendes Völkerrecht vorbehaltlos unterstützt.

Diesen Vorgang, den multilateralen Schlag vom 13. April 2018, wie schon zuvor den Einmarsch in Afrin, hat der Wissenschaftliche Dienst des Deutschen Bundestages unter die völkerrechtliche Lupe genommen. Das Gutachten deutet zumindest ansatzweise das Geschehen selbst und die von der G7 orchestrierte Zustimmung dazu, also samt expliziter Zustimmung der Bundesregierung, als politisches Geschehen. Damit findet eine Koordinatenverschiebung innerhalb des Völkerrechts statt: Es handelt sich bei dem Schweigen der G7 also um einen völkerrechtspolitischen Vorgang. Das hat die Völkerrechtswissenschaft bislang nicht wahrgenommen, die sicherheitspolitische Beratungsszene ebenfalls nicht.

Der Wissenschaftliche Dienst des Bundestages erläutert die rechtspolitische Zielsetzung, die die G7 verfolgt

Der Wissenschaftliche Dienst des Deutschen Bundestages hatte bereits den türkischen Einmarsch in Afrin beurteilt, hinsichtlich des Schlags vom 13. April 2018 war ihm dasselbe bereits vier Tage später möglich. Bemerkenswert ist nicht das, recht simpel abzuleitende, rechtliche Urteil als vielmehr die Schlussfolgerungen, die der Dienst aus dem (wiederholten) Vorgang zieht. Die große Linie lautet:

„In ihrer völkerrechtlichen Bewertung unterscheiden sich die jüngsten Luftangriffe der Alliierten gegen syrische Chemiewaffeneinrichtungen vom 14. April 2018 nicht grundsätzlich von jenem Militärschlag, den die USA bereits im April 2017 im Alleingang gegen die syrische Luftwaffenbasis Schairat geführt hatte; auch die Militäroperation 2017 ist im Ergebnis einhellig als völkerrechtswidrig bezeichnet worden. In beiden Fällen wurden Parallelen zur Kosovo-Intervention von 1999 gezogen.“

Und im abschließenden Kapitel 4, zu den „Konsequenzen für die Fortentwicklung des Völkerrechts“, heisst es:

„Den Rechtsauffassungen von Staaten kommt im Völkerrecht eine […] gewohnheitsrechtsprägende Bedeutung zu. Rechtsbehauptungen zielen […] ab auf eine Veränderung und auf einen Wandel des bestehenden Völkerrechts – dies gilt insbesondere für die Fortentwicklung der Regelungen über das Gewaltverbot (Art. 2 Nr. 4 VN-Charta) bzw. seiner geschrieben und ungeschriebenen Ausnahmetatbestände.“

Und abschließend der Hinweis mit dem Zaunpfahl, versteckt hinter der Autorität der einschlägigen Literatur:

„In den völkerrechtlichen Kommentaren zur alliierten Militäroperation gegen Syrien ist […] darauf hingewiesen worden, dass das Einstehen für eine regelbasierte internationale Ordnung und ihre zentralen Eckpfeiler (wie insbesondere das völkerrechtliche Gewaltverbot) auch von einer entsprechenden klaren und unmissverständlichen Artikulation von Rechtsauffassungen begleitet werden müsse. Politische und rechtliche Glaubwürdigkeit hingen überdies davon ab, dass bei der völkerrechtlichen Beurteilung von Militäroperationen (Beispiele: Russische Krim-Annexion von 2014, NATO-Operation im Kosovo 1999, Militärschläge von NATO-Bündnispartnern gegen Syrien 2018) nicht mit zweierlei Maß gemessen werde.“ (Fettungen im Original)

Die Bundesregierung hat dazu so Stellung genommen:

„Die Bundesregierung […] hält an ihrer Auffassung fest, dass das Vorgehen von USA, Frankreich und Großbritannien am 14. April 2018 vor dem Hintergrund der vorangegangen Einsätze von Chemiewaffen durch das Assad-Regime gegen die eigene Bevölkerung in Anbetracht des Nichthandelns des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen auf diese schwere Völkerrechtsverletzung hin als eine gezielt, allein gegen im Zusammenhang mit dem Chemiewaffeneinsatz stehende Einrichtungen gerichtete Maßnahme erforderlich und angemessen war.“

Sie bestätigt, dass es ein völkerrechtliches Mandat zur interstaatlichen punitiven Gewaltanwendung bedarf, welches den UN-Sicherheitsrat ersetzen kann.

Die Merkel-Macronsche Erklärung von Meseberg vom 19. Juni 2018

Seit der überraschenden Entscheidung UKs für den Brexit wird die verteidigungsspolitische Säule der EU erheblich ausgebaut. In diesem Kontext müssen Entscheidungen dazu gefällt werden, welche militärischen Fähigkeiten für Europa insgesamt vorgesehen werden sollen. Das kann nur vor dem Hintergrund einer Entscheidung über bedrohliche Herausforderungen, also ‚Feindbilder’, geschehen. Und in diesem Zusammenhang muss dann auch über die „Arbeitsteilung“ entschieden werden, das heißt wer welche Fähigkeiten, mit wem zusammen, vorhalten beziehungsweise entwickeln soll. Diese Fähigkeiten sind grob in zwei Haupt-Kategorien aufzuteilen: Landverteidigung und Interventions-Streitkräfte.

Mit der Implosion der Kalte-Kriegs-Bipolarität war die Notwendigkeit der Landverteidigung, die einzig entwickelte Fähigkeit der Bundeswehr, entfallen. Nach diesem historischen Bruch hatte die Bundeswehr sich allmählich darin eingeübt, zumindest Teilfunktionen von Interventions-Streitkräften zu entwickeln. Mit der Krise um die Ukraine im Jahre 2014 hat sie nun die Landverteidigungs-Fähigkeiten wieder aufzubauen, ohne dass die Interventions-Fähigkeiten zurückgefahren werden sollen. Diese Verdoppelung der Aufgabenstellung führt zu dem Anspruch einer massiven Erhöhung des deutschen Verteidigungs-Haushalts, welche sich in der NATO-2-Prozent-Debatte nur sehr versteckt spiegelt.

Klar ist, dass die beiden militärischen Schwergewichte Europas, UK und Frankreich, über Interventionskapazitäten verfügen, die sie insbesondere in Einsätzen mit den USA ständig trainieren, Frankreich aber auch selbständig in seinem ehemaligen Kolonialgebiet in Afrika. Vor diesem Hintergrund war es naheliegend, dass Frankreichs Präsident in seiner Sorbonne-Rede am 26. September 2017 den Vorschlag einer „europäischen Interventionsinitiative“ entwickelte und einbrachte. Nun ging es ganz schnell: In der Erklärung von Meseberg am 18. Juni 2018 hieß es noch, als ob es sich um ein Vorhaben auf der langen Bank handle:

„- zu unterstreichen, wie wichtig es ist, die Herausbildung einer gemeinsamen strategischen Kultur durch die Europäische Interventionsinitiative weiterzuentwickeln, die so eng wie möglich mit der SSZ verknüpft wird.“

wobei SSZ für „Ständige Strukturierte Zusammenarbeit“ (oder PESCO = Permanent Structured Cooperation als englische Abkürzung) steht. Am 25. Juni jedoch wird bereits Vollzug gemeldet: Die Verteidigungsminister von acht EU-Staaten, zusätzlich der Großbritanniens, haben bereits unterschrieben – aus Osteuropa ist lediglich Estland dabei. Der letter of intent findet sich hier.

Solche Interventions-Streitkräfte sind, es, die bei uneingeschränktem Kriegs-Völkerrecht im 1945-Stil ständig die Grenze der Legalität bei ihren Einsätzen streifen, deren Einsetzbarkeit durch die stumme Rechtsweiterentwicklung gestärkt wird.